Ley de humanidades: aspectos para la discusión

El proyecto de Ley de Humanidades, Ciencias y Tecnologías: Aspectos elementales para la discusión

La peculiar incertidumbre del actual periodo en el sector de ciencia y tecnología.

Es relativamente contradictorio: el nombre de la persona que sería responsable de dirigir el Conacyt se conoció antes de las elecciones federales, en el periodo de transición y en estos casi primeros cien días de gobierno, se han repetido una y otra vez las medidas que se pondrán en marcha en el sector. Por ejemplo: i) el cambio de nombre del organismo; ii) la desaprobación sobre los transgénicos (ni fracking ni transgénicos, dijo el presidente el día de su toma de posesión); iii) la descentralización de las secretarías de Estado –por cierto, esto último ha quedado más bien en suspenso— y iv) la política de austeridad en la función pública. Sin embargo, salvo la disminución del salario de servidores públicos y la supresión del Seguro de Gastos Médicos Mayores que llegó con la nueva Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos (DOF. 05.11.2018), lo notable del caso es que las acciones no parecen conducidas por un plan o programa preliminar. No lo fue, o no lo ha sido completamente en el sector, la guía del “Proyecto Alternativo de Nación 2018-2024” (presentado en noviembre de 2017), tampoco lo fue el “Plan de reestructuración estratégica del Conacyt para adecuarse al Proyecto Alternativo de Nación (2018-2024) presentado por MORENA” (dado a conocer en junio de 2018), ni tampoco lo fue ni hubo un programa para los primeros 100 días de gobierno. Entonces, lo que hemos tenido principalmente han sido declaración de intenciones, en el que se incluyen anuncios, desmentidos, confirmaciones, imprecisión de datos, errores, retractaciones y otras acciones. No obstante, en el conjunto no se ha seguido un plan ni han establecido reglas claras, en estas circunstancias lo que ha provocado es una gran incertidumbre y una polarización de posiciones en torno al organismo rector de las políticas científicas y tecnológicas.

¿En qué sí tenemos certeza en el sector?

Hasta ahora, de lo que tenemos evidencia es del presupuesto asignado al sector y del ingreso de una iniciativa de ley. Sin embargo, en ambos casos, tampoco es del todo claro cómo es que llegamos a ese punto. Por ejemplo, en el caso del presupuesto, seguramente la mayor parte de ustedes lo recuerda. En la reunión en el Palacio de Minería, el 22 de agosto del año pasado, cuando miembros de la comunidad académica le entregaron al entonces presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, el documento “Hacia la consolidación y desarrollo de políticas públicas en ciencia, tecnología e innovación”, el ahora ejecutivo federal dijo: En lo que corresponde a nosotros que vamos a tener la responsabilidad de encabezar el gobierno, vamos a garantizar que la aportación en el presupuesto para ciencia y tecnología aumente. En el peor de los casos, y ese es el compromiso que hago con ustedes, porque vamos a enfrentar una situación difícil, en el peor de los casos que no se reduzca, que, en términos reales se mantenga. Es decir que nunca tengan un presupuesto por abajo de la inflación, ese sí es un compromiso para adelante y vamos a procurar que aumente en términos reales, ese es mi planteamiento muy concreto. Sin embargo, el Proyecto de Egresos de la Federación que envió la SHCP sí tenía una reducción importante, los diputados modificaron al alza el presupuesto, pero de todas formas el presupuesto para ciencia y tecnología, respecto del año anterior, tiene una reducción de 600 millones de pesos (pasó de 92 mil millones de pesos en 2018 a 91 mil 400 para este año). La reducción es más dramática en el ramo 38 que es justamente el presupuesto central que maneja Conacyt. Si lo comparamos con el año anterior, ahora tiene 2 mil 700 millones de pesos menos (pasó de 31 mil millones de pesos en 2018 a 28 mil 300 millones de pesos en 2019). Así que no, a diferencia del presupuesto para la educación superior, el presupuesto asignado para las actividades científicas y tecnológicas no estuvieron ni están por abajo de la inflación, como lo había dicho el Presidente de la República.

En lo que corresponde a la iniciativa de ley, tampoco está claro si debiéramos discutir o no la iniciativa que ingresó en la Cámara de Senadores.[2]

La directora de Conacyt, la doctora Álvarez, en una entrevista del pasado 24 de febrero dijo que en el organismo se dieron a la tarea de revisar y estudiar el marco jurídico del sector y le presentaron algunas propuestas al asesor jurídico de la Presidencia de la República. Pero, lo notable es que, refiriéndose al proyecto de ley de la senadora Ana Lilia Rivera Rivera de la fracción parlamentaria de Morena, la Dra. Álvarez Buylla dijo que: “la iniciativa ante el Senado nos sorprendió porque no se propone como parte de la agenda legislativa del Presidente” (La Jornada. 24.02.2019: 7). Entonces, tampoco está claro si debiéramos o no discutir el proyecto de ley de referencia.

¿Qué aspectos convendría atender en un eventual cambio al marco normativo del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología?
En primer lugar, armonizar las leyes. Si tomamos como referencia las leyes vigentes (principalmente la fracción V del artículo 3ro constitucional, la ley de ciencia y tecnología y el artículo 25 de la ley general de educación), tal vez lo primero que debiera ocuparnos es la concordancia entre ellas. Por ejemplo, la actual fracción V del artículo 3º solamente indica que el Estado “apoyará la investigación científica y tecnológica”, pero, como sabemos, en la propuesta de reforma al mismo artículo que planteó el ejecutivo federal el pasado 12 de diciembre de 2018, también incluye cambios a la misma fracción. Ahí se propone: “El Estado incentivará la investigación científica y tecnológica que se realice en el país, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura como un principio al que todos los mexicanos tienen derecho”. A la fecha todavía no se conoce cómo concluirá el proceso de reforma.

Sin embargo, no solamente está el proyecto de ley del ejecutivo. También está la propuesta de la Red Educación y Derechos (Red de la cual formo parte), la cual sobre la misma fracción V del artículo 3º constitucional propone que debería establecerse: “Toda persona tiene derecho a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica. El Estado incentivará la investigación científica, humanística y tecnológica, para lo cual deberá proveer recursos y estímulos suficientes, conforme a las bases de coordinación, vinculación y participación que establezca la ley. Además, alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura, en términos de lo dispuesto por el artículo 4º.” La Constitución es la norma suprema, así que la ley de ciencia y tecnología debiera supeditarse a lo que quede establecido en la materia. Lo prudente sería esperar a la aprobación de la reforma del artículo 3º constitucional y, en específico, a la redacción de la fracción V.

Otro caso que también requiere de la armonía normativa es lo relativo al financiamiento. A pesar de que se refieren al mismo aspecto, una cosa es lo que estipula el artículo 9 Bis de la actual Ley de Ciencia y Tecnología (desde el 2004), otra muy distinta es la que está indicada en el artículo 25 de la LGE (desde el 2002). Esta última dice que: “El monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y municipios-, destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinado de este monto, al menos el 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas”. Por su parte, el artículo 9 Bis de la Ley de Ciencia y Tecnología dice que: “El Ejecutivo Federal y el Gobierno de cada Entidad Federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la investigación científica y desarrollo tecnológico. El monto anual que el Estado-Federación, entidades federativas y municipios-destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor al 1% del producto interno bruto del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos en la presente Ley”. Entonces, en todos estos años, además de que se incumplió lo que dice la normatividad científica, ni siquiera se armonizó con lo que dice la legislación educativa.
Por ultimo, desde fines de los años noventa se ha reiterado, por un lado, la idea de establecer una política de Estado en el sector, y, por otro lado, una mayor autonomía y capacidad para Conacyt. Sin embargo, sobre la política de Estado lo paradójico es que la fuerza centrípeta de las decisiones en la ley sectorial del 2002 se colocó en manos del ejecutivo federal, así lo muestra la composición del Consejo General de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, como máximo órgano de decisión del sector, que lo preside el ejecutivo federal, y la integración de la Junta Directiva del Conacyt. A su vez, la separación administrativa del Conacyt de la SEP, la creación de un ramo de gasto propio en el Presupuesto de Egresos de la Federación (el ramo 38) y la búsqueda por un control del presupuesto del sector han sido los factores que han animado la independencia del organismo rector de las políticas científicas y tecnológicas. No obstante, lo sorprendente es que el control del presupuesto por parte de Conacyt, lejos de incrementarse más bien ha disminuido (incluyendo este primer presupuesto del gobierno actual), llegó a controlar alrededor de la mitad o más del presupuesto total, hoy apenas controla una tercera parte (32 por ciento), mientras que SEP concentra la parte mayoritaria (39 por ciento). Entonces, una eventual nueva normatividad debiera atender el doble movimiento: avanzar en dirección a una verdadera política de Estado y los instrumentos a disposición del organismo rector de la política científica y tecnológica.

En fin, si persiste la idea de establecer políticas de Estado en el sector, no es una buena idea suprimir la participación de los organismos intermedios o de representación de las comunidades académicas y concentrar las decisiones solamente en el organismo rector, como dependencia del ejecutivo federal. Tampoco puede ser buscar ampliar las capacidades del Conacyt y disminuirle su capacidad de control del presupuesto. Tal vez si pusiéramos atención a estos dos aspectos tendríamos un mejor marco normativo.

Alejandro Canales[1]

[1] Investigador titular. Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación de la UNAM e integrante del Programa Universitario de Estudios sobre la Educación Superior.

[2] La iniciativa fue presentada por la Senadora Ana Lilia Rivera Rivera de la fracción parlamentaria de Morena. Gaceta Parlamentaria.