La reforma política de 1977: una democracia con falla de origen

The political reform of 1977: a democracy faulty from origin

Ana Victoria Gaxiola Lazcano1

Resumen: Esta ponencia centra su atención en las propuestas y posturas de los partidos opositores ante la reforma política de 1977.En particular, se resalta que una de las demandas compartidas de los fue el desmantelamiento de la estructura corporativa. Se argumenta que la reforma logró de manera parcial cumplir el objetivo de ampliar el espectro de representación política en el sistema político porque no alteró la estructura corporativa del partido hegemónico, la cual fue un mecanismo de control político de obreros, campesinos y burócratas que evitó que estos grupos se convirtieran en bases de grupos opositores.

Abstract: This paper focuses on the proposals and positions of the opposition parties before the political reform of 1977. It highlights that one of the shared demands was the wrecking of the corporate structure. It is argued that the reform partially achieved its objective of expanding the spectrum of political because it did not alter the corporate structure of the hegemonic party, which was a mechanism of political control of workers, peasants, and bureaucrats that prevented these groups from becoming grass-roots for the opposition.

Palabras clave: democracia; corporativismo; reformas electorales.

Introducción

Esta ponencia se encuentra divide en cuatro apartados. El primer apartado se ocupa del legado de la reforma política de 1977 y de la importancia que ésta tuvo para la creación del sistema de partidos vigente hasta nuestros días. En el segundo apartado se habla acerca de los objetivos que el gobierno de José López Portillo buscaba con la reforma política y se las expectativas que se generaron a raíz del discurso de Jesús Reyes Heroles en abril de 1977. En el tercer se abordan las posturas y propuestas de los partidos opositores entorno a la reforma política y se resalta el hecho de que una demanda común entre estos fue el desmantelamiento de la estructura corporativa. Finalmente, en el último aparatado se habla de los límites de la reforma, tanto aquellos que impidieron que ésta generara cambios de fondo en el sistema político, como en términos de los

1 Candidata a doctora en sociología por la Escuela de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Edimburgo.

resultados obtenidos, en contraste con los esperados, a raíz de su publicación.

El legado de la reforma política de 1977

La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977 es considerada como “el punto de partida del proceso de liberación política vivido por México” (Labastida y Leyva, 2004: 756) y, por lo tanto, es un parteaguas en la historia del México contemporáneo. La importancia de esta reforma radica en que sentó las bases para la “formación del moderno sistema de partidos”, lo cual permitió que en el país se forjaran las “leyes e instituciones” para “aceptar, recibir, conformar y fomentar una nueva realidad pluripartidista” (Becerra, 2000: 77)

Entre las modificaciones más importantes introducidas por esta reforma se encuentra, en primer lugar, el reconocimiento constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público. Este cambio que puede parecer insignificante, en realidad no lo es, porque este status les brindó a los partidos una serie de derechos y prerrogativas que garantizaban su existencia. Por ejemplo, el acceso a los medios de comunicación y financiamiento público. Asimismo, con esta norma constitucional se les reconoció “como intermediarios necesarios de la vida democrática” al brindarles de manera exclusiva la facultad de postular candidatos en los procesos electorales (Becerra, 2000: 109).

En segundo lugar, se encuentra la opción de que los partidos políticos pudieran obtener un registro condicionado. Esto es importante porque se creó la posibilidad de que los partidos políticos pudieran postular candidatos sin registro permanente, el cual quedaba condicionado a su desempeño en las urnas, para obtenerlo debían conseguir el 1.5% de la votación.

En tercer lugar, con esta reforma se modificó la composición de la Cámara de Diputados, aumentando el número de sus miembros a 400, de los cuales 100 serían seleccionados bajo el principio de representación proporcional. Con esta medida se buscó ampliar la representación partidaria en la cámara baja al garantizar que, por lo menos, el 25% de los escaños fuera para diputados de oposición (Woldenberg, 2012: 30). Es importante mencionar que, si los partidos minoritarios llegaban a tener más de 90 diputados de mayoría, el número de diputados de partido automáticamente se reduciría a 50 (Fernández, 1978: 14).

Actualmente, estos cambios nos pueden parecer poco significativos. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que antes de esta reforma el acceso al sistema político de los partidos opositores

estaba muy restringido. A partir de la reforma electoral de 1946 los requisitos para obtener el registro como partido político nacional se fueron endureciendo, al punto que entre 1958 y 1977 no hubo ningún partido nuevo que contendiera en las elecciones presidenciales. El último partido de “oposición” en obtener un registro como partido político nacional fue el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), en 1954.

Durante tres elecciones presidenciales consecutivas únicamente se postularon dos candidatos: el del PAN y el del PRI y partidos satélites. En 1958 la contienda fue entre Adolfo López Mateos y Luis H. Álvarez. En 1964 el PAN postuló a José González Torres y el PRI, PARM y PPS a Gustavo Díaz Ordaz. Finalmente, en 1970 la elección presidencial se disputó entre Efraín González Morfín del PAN y Luis Echeverría del PRI, PARM, PPS.

Esto último no quiere decir que no haya habido intentos de organizaciones políticas por constituirse como partidos políticos. Un ejemplo de esto, es el Frente Electoral del Pueblo, el cual surgió en 1963 con el fin de contender en los comicios federales de 1964. Pero sus intentos se vieron frustrados cuando la Secretaria de Gobernación, a través de la Comisión Federal Electoral, les negó el registro como partido político nacional argumentando que el FEP de había entregado documentación fraudulenta y, por lo tanto, no había cumplido con los requisitos marcados por la ley (Gaxiola, 2014).

Considerando lo anterior, es fácil valorar la importancia de la Ley de Federal de Organizaciones y Procesos Electorales de 1977. Finalmente, con esta reforma se abrió y facilitó el acceso a grupos y partidos que antes estaban marginados y se sentaron las bases para el establecimiento de reglas más equitativas para la competencia entre los partidos.

A pesar de las virtudes que la reforma trajo consigo, pienso que también es importante sopesar sus limitaciones, de las que pocas veces es analizado en la literatura especializada en el tema. La reforma de 1977 fue promulgada hace cuarenta años y creo que es importante que ésta se analice críticamente desde la perspectiva que brinda la distancia temporal. Por ello en esta ponencia concentro mi atención en un punto que considero ha sido desatendido en los análisis sobre esta reforma política: la demanda de desmantelamiento de la estructura corporativa por los partidos de oposición. Considero que el análisis de este tema es importante porque pone en tela de juicio la médula de esta reforma: la representación política de los ciudadanos a través de los partidos políticos.

El anuncio

El anuncio de la reforma política fue dado por Jesús Reyes Heroles el 1° de abril de 1977, en Chilpancingo, Guerreo. Ese día, el entonces Secretario de Gobernación, comunicó que el gobierno de López Portillo “introduciría reformas políticas” con las que se perseguía que los “órganos de representación [captaran] el mosaico ideológico nacional”, por medio del ensanchamiento “de las posibilidades de representación sectorial”. Además, hizo hincapié en la importancia de una convivencia pacífica entre la mayoría y las minorías políticas del país, en tanto que ésta es la base “firme del desarrollo del imperio de las libertades y de las posibilidades del progreso local”. Para él no eran alternativas ni la “autoridad sin derecho, ni el derecho sin autoridad”. La única opción válida era la “autoridad fundada y apoyada en la ley”, ya que, solamente por ese camino, se podían resolver los conflictos de la sociedad, sin que estos se convirtieran en “antagonismos irreductibles”.1

Tal como es posible observar, Reyes Heroles manifestó en su discurso la preocupación gubernamental porque en México continuara primando el imperio de la ley y, para que esto ocurriera, reconocía que era necesario dar cabida a las distintas alternativas del mosaico ideológico del país. En pocas palabras, el reconocimiento de la pluralidad política se había convertido en una condición necesaria para la sobrevivencia del sistema político mexicano.

También cabe resaltar que el discurso de Reyes Heroles fue vago en cuanto a la forma en que esa reforma política se llevaría a cabo. Tan sólo manifestó las intenciones y razones del gobierno. El contenido y ejecución de la reforma era algo por definir. A diferencia de lo ocurrido en procesos anteriores de reforma político-electoral, en esta ocasión había una invitación implícita por parte de las autoridades para que diversos grupos políticos expresaran su opinión sobre el rumbo que la reforma debía tomar. Esta invitación se volvió explícita cuando Reyes Heroles anunció la convocatoria para las audiencias públicas sobre la reforma política.

Cabe mencionar que, después del discurso de Chilpancingo, las reacciones de distintos sectores políticos no se hicieron esperar. Las expectativas creadas por las declaraciones del secretario de gobernación fueron altas. Por ejemplo, en una nota publicada en El Universal, Arnoldo Martínez Verdugo enfatizó que una verdadera reforma implicaba una “modificación de raíz de los viciados y obsoletos sistemas de relación entre Estado y ciudadanos”, por lo que

consideraba que una simple reforma electoral sería insuficiente.2

De acuerdo con el líder del Partido Comunista Mexicano (PCM), para que un verdadero cambio tuviera lugar, era necesario que se garantizaran las condiciones apropiadas para votar. Esto implicaba que la persecución judicial por motivos políticos cesara, que el “charrismo” dejara de ejercer coacción sobre los trabajadores “para canalizar su voto” y que se pusiera fin a la práctica de incorporar al partido oficial, “por decisión autoritaria de los burócratas sindicales”, a los trabajadores sindicalizados.3

Tal como se verá más adelante, las preocupaciones de Martínez Verdugo entorno a la reforma política y sus alcances fueron compartidas por otros partidos con y sin registro. Estos pudieron expresar sus posturas y propuestas durante las audiencias públicas, las cuales tuvieron lugar entre el 28 de abril y el 21 de julio de 1977.

Las posturas y propuestas de los partidos

En las doce audiencias participaron 15 organizaciones políticas, 26 personas a título personal, dos agrupaciones gremiales y el Instituto Mexicano de Estudios Políticos. Cabe mencionar que entre las organizaciones políticas se encontraban los partidos nacionales con registro y los partidos sin registro.

La mayoría de las audiencias se llevó a cabo con el siguiente formato. Primero, el representante de alguno de los partidos políticos exponía la postura y propuestas de su partido. Después, dos tres ciudadanos a título personal presentaban sus puntos de vista y sugerencias en torno a la reforma política. En las audiencias también intervinieron representantes de los partidos registrados, de la Comisión Federal Electoral y de la Secretaría de Gobernación.

En este trabajo únicamente abordaré las posturas de los partidos políticos (registrados y no registrados), por ser estos el punto de interés para la investigación. En la Tabla 1 se muestran las fechas de las audiencias, los partidos políticos que participaron en cada una y sus respectivas propuestas.

Tabla 1. Posturas y propuestas de los partidos políticos con y sin registro durante las audiencias públicas organizadas por la CFE.

Fuentes: (Fiesco, 2011), El Día (14/05/77, 25/06/77), El Nacional (14/05/77)

Tal como es posible observar, hubo coincidencias entre las propuestas de los distintos partidos. La mayoría de las cuales se ciñó al ámbito de lo electoral. Aunque sí hubo quienes sugirieron cambios más profundos en la estructura política y económica del país. Entre las propuestas de corte electoral que hicieron los partidos fue que la Comisión Federal Electoral fuera la encargada de organizar, ejecutar y validar los procesos electorales y que en ésta tuviera como parte de sus integrantes a miembros de los partidos registrados.

Otra demanda común fue la implementación de la representación proporcional en ambas cámaras del Congreso de la Unión y en autoridades locales. Asimismo, los partidos se manifestaron a favor de un acceso equitativo a los medios de comunicación y algunos propusieron el financiamiento público de los partidos.4 Finalmente, cabe resaltar que la mayoría

de los partidos “solicitaron ante la CFE derechos electorales para el Distrito Federal”, el cual, a pesar de ser “la entidad más importante del país, por su población y actividad económica”, carecía de ellos”.

El objetivo de las propuestas en materia electoral hechas por los partidos básicamente pugnaban por crear las condiciones para una competencia electoral más justa, la cual les permitiera tener mayores posibilidades de acceder a los puestos de representación popular. No obstante, los miembros de los partidos opositores estaban conscientes que, además de los cambios en materia electoral, eran necesarias otras transformaciones más de fondo para que el sistema político mexicano fuera incluyente y verdaderamente representara el mosaico ideológico y las aspiraciones de la ciudadanía. Uno de esos cambios era el desmantelamiento de la estructura corporativa.

El corporativismo fue un elemento central en la construcción del sistema político mexicano de la post revolución que, en términos generales, puede ser entendido como la relación basada en la reciprocidad que se establece entre instituciones y grupos selectos y el gobierno o el Estado (Camp, 2003: 10). En el caso mexicano, el corporativismo se convirtió en una pieza clave en el desarrollo y reproducción del sistema político porque fue el mecanismo por el cual se resolvió el problema de la incorporación de las fuerzas sociales que surgieron de la revolución y se dotó al sistema de una base social que lo legitimó como representante de esa revolución. Asimismo, fue un elemento que contribuyó a forjar el carácter autoritario del sistema político mexicano del siglo XX al ser una herramienta empleada por el gobierno para estructurar la representación de intereses y regular la formación de grupos sociopolíticos, con lo que se restringía la pluralidad política del sistema (Middlebrook, 1991: 460).

Dada la importancia que la estructura corporativa tenían para el sistema político mexicano y la traba que representaba en términos de representación y pluralidad política, su desarticulación era una condición necesaria para cualquier reforma política que tuviera como propósito solucionar los problemas de representación del sistema.

La preocupación por el tema era tal que, inclusive durante la tercera audiencia, en la que el PRI expuso su postura y propuestas, Abel Vicencio, comisionado del PAN, increpó al representante del PRI respecto a la práctica común de afiliar los trabajadores sindicalizado a las filas del Revolucionario Institucional. La pregunta fue contestada por el senador Blas Chumacero

y el diputado Enrique Ramírez y Ramírez. Ambos eran miembros del PRI y por supuesto que defendieron la adscripción priísta de los trabajadores, argumentando que era en pro de la unidad del movimiento obrero que todos los socios de un sindicato pertenecieran a un mismo partido político, ya que esto tendía a “armonizar la defensa de los derechos sociales” y a evitar conflictos en el seno de dichas organizaciones.5

En el acto de clausura de las audiencias públicas organizadas por la Comisión Federal Electoral, el secretario de gobernación emitió unas declaraciones en las que reiteró que el propósito de la reforma política era que “todas las fuerzas minoritarias [participaran] en la realización democrática del país”, para así garantizar la manifestación plural de ideas e intereses que concurren en el país. Asimismo, afirmó que no todas las propuestas presentadas habían sido “cuerdas”, pero que aun así se les escuchó y enfatizó que los gobernantes tenían la obligación de “preservar el Estado con todas sus legítimas facultades”.6

Con esa declaración el secretario de gobernación dejaba en claro que no todas las propuestas expuestas iban a ser tomadas en cuenta. Además, dejaba en claro que la reforma no iba a alterar las estructuras sobre las que se cimentaba el Estado mexicano. Por lo tanto, el alcance de la reforma política iba a ser más limitado de lo que se esperaba.

Cabe notar que Reyes Heroles no hizo ninguna referencia específica acerca de la relación corporativa entre obreros, burócratas y campesinos con el PRI en el marco de la Reforma Política. Tuvieron que pasar varios días para que algún miembro del partido gubernamental se manifestara públicamente al respecto.

Los límites de la reforma política

A finales de agosto de 1977, se supo que Fidel Velázquez, líder indiscutible de la Confederación de Trabajadores de México (CTM), dijo que él y el movimiento obrero apoyaban la Reforma Política del presidente. Pero, también dejó claro que se opondría a cualquier “agregado” de la reforma con el que se pretendiera debilitar al movimiento obrero o a cualquiera de los otros sectores, los cuales eran la “piedra angular de la revolución mexicana” y calificó “a los promotores de estos agregados de ´grupos carentes de escrúpulos´ que quieren desfigurar intencionalmente la reforma política”7

La advertencia hecha por el líder del movimiento obrero oficial fue escuchada. En octubre

de 1977 el presidente de la república envió la iniciativa de reforma a la Cámara de Diputados. En el texto de la reforma se veían reflejadas varias de las propuestas hechas por los partidos políticos en las audiencias públicas, como aquellas vinculadas con el registro de los partidos políticos, su participación en las elecciones, su financiamiento público y su reconocimiento como entidades de interés público. No obstante, también hubo omisiones importantes, como el tema de los derechos políticos de los habitantes del Distrito Federal, o el de la vinculación entre el partido hegemónico y los trabajadores y campesinos.

Pero, el hecho de que no haya sido incluido en la iniciativa de ley, no quiere decir que los partidos de oposición se hayan olvidado del tema, tal como fue evidenciado durante los debates en la Cámara de Diputados. A esos debates únicamente tuvieron acceso los partidos con registro. De estos, el que mayor atención y seguimiento dio al tema fue el PAN.

Por ejemplo, en el debate del 19 de octubre de 1977, el diputado panista Jorge Garabito Martínez señaló que estaba en contra de la reforma política porque ésta perpetuaba al grupo en el poder y mantenía la afiliación masiva y los votos cautivos de los campesinos y trabajadores, lo que impedía el pueblo asumiera su propio destino (Fiesco, 2011: 110).

En general, las respuestas de la bancada priísta ante este tipo señalamientos era que los sectores corporativos estaban afiliados de manera voluntaria al PRI, por la identificación de intereses que había entre éstos y el partido. Asimismo, afirmaban que el PRI era el partido que mejor garantizaba sus intereses y que por eso, los trabajadores continuaban entre sus filas.

A decir verdad, la defensa de los priístas de la estructura corporativa, tanto en las audiencias públicas como en los debates de la cámara baja, fue bastante cínica. Los miembros del Revolucionario Institucional argumentaban que el corporativismo era en beneficio de las clases trabajadoras, porque los intereses de éstas se identificaban con los intereses de éste, por lo que era en su beneficio ser parte de sus filas. En pocas palabras, el corporativismo a los que beneficiaba era a los campesinos y obreros, por lo que alterarlo a quien perjudicaría no sería al PRI.

Finalmente, después de varios meses de discusión, la iniciativa presentada por el presidente de la república fue aprobada por ambas cámaras en diciembre de 1977, con lo que la reforma política anunciada en abril quedó plasmada en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE). Asimismo, se aprobó un paquete de reformas y adiciones a 17 artículos constitucionales, las cuales eran necesarias para el adecuado

funcionamiento de la ley. Los artículos modificados fueron: 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70,

73, 74, 76, 93, 97 y 115.

A final de cuentas la reforma política se limitó a ser una reforma electoral, la cual, como se mencionó anteriormente, elevó a rango constitucional a los partidos políticos, introdujo el sistema mixto de representación en la Cámara de Diputados y creó dos tipos de registros para los nuevos partidos: el condicionado y el permanente. Estos cambios permitieron que en las elecciones intermedias de 1979 participaran como partidos con registro condicionado el Partido Demócrata Mexicano (PDM), el Partido Comunista Mexicano (PCM) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST).

En apariencia la reforma política había cumplido su objetivo de ampliar el espectro político en los órganos dentro del sistema político mexicano al dar cabida a grupos políticos que, hasta entonces se encontraban marginados. Sin embargo, los resultados de las elecciones de 1979 hicieron evidentes lo límites de la reforma, ya que ésta no fue capaz de crear el consenso a través del voto que el gobierno de López Portillo esperaba en tanto que fue insuficiente para disminuir el abstencionismo (Rodríguez, 1981)

Asimismo, la reforma no cumplió con la meta de canalizar en la contienda electoral el descontento de las fuerzas opositoras no representadas en el sistema de partidos. En conjunto, el PDM, el PCM y el PST tuvieron una fuerza “considerablemente menor que el PAN” (Rodríguez, 1981). Esto es interesante porque indica que los cambios hechos no fueron suficientes para relegitimar el sistema de partidos ante los ojos de la ciudadanía y estimular el voto.

Es probable que muchas personas compartieran el sentir de Nuria Fernández, quien vio en la reforma un mecanismo de perpetuación del régimen y no una oportunidad de cambio. En este caso, el escepticismo de Nuria Fernández se fundamentaba en el hecho de que la reforma mantuvo inalterados los mecanismos de control de las masas, lo cual constituía un impedimento para que éstas se pudieran organizar de manera independiente para abogar por sus intereses (Fernández, 1978: 15).

Conclusión

La reforma política de 1977 fue un parteaguas en la historia contemporánea de México porque transformó la relación sistema político mexicano con los partidos de oposición. Esta reforma

sentó las bases para un sistema de partidos más competitivo, el cual, eventualmente permitió la alternancia partidaria en el poder ejecutivo.

No obstante, esta reforma no generó cambios de fondo en la relación entre ciudadanía y Estado porque no desmanteló ni transformó la estructura corporativa. Esto tuvo como consecuencia que las masas trabajadoras no tuvieran la posibilidad de organizarse de manera independiente en favor de sus intereses.

El hecho que esta reforma no se haya ocupado de ese asunto tan relevante para la construcción de consenso democrático, trajo como consecuencia el que, con el tiempo, el sistema de partidos creciera alejado de la ciudadanía y sus necesidades. Este es un problema que actualmente puede ser observado en distintos fenómenos como en el descrédito generalizado de los partidos políticos, los altísimos niveles de abstención electoral o en el hecho que el partido en el gobierno no haya tenido entre sus filas a ningún miembro capaz de representarlo en las próximas elecciones presidenciales y haya tenido que recurrir a un candidato “externo” que no cuenta con el apoyo de la base política del partido.

Bibliografía

Becerra, R., Salazar, P., & Woldenberg, J. (2000). La mecánica del cambio político en México: elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena.

Camp, R. (2003) Politics in Mexico. The democratic transformation, 4°ed., Oxford University Press.

Fernández, Nuria (1978) “La reforma política: orígenes y limitaciones” Cuadernos políticos, N° 16, abril-junio. Consultado en:

http://www.cuadernospoliticos.unam.mx/cuadernos/contenido/CP.16/CP16.4.NuriaFernandez.pdf Fiesco Martínez, Rene (2011) “La reforma electoral de 1977: las audiencias y los debates”, Tesis de licenciatura, México, Facultad de Ciencias Políticas Sociales, Universidad Nacional

Autónoma de México.

Labastida Martín del Campo, J., & López Leyva, M. A. (2004) “México: una transición prolongada (1988-1996/97)” en Revista mexicana de sociología, 66 (4), pp. 749-806.

Loaeza, S. (1999), El Partido Acción Nacional, la larga marcha (1939-1994): Oposición leal y partido de protesta, México: Fondo De Cultura Económica.

Middlebrook, K. (1991) “State Structures and the Politics of Union Registration in Postrevolutionary Mexico”. Comparative Politics, 23(4), 459-478.

Rodríguez Araujo, Octavio (1981) “Reforma política: recuento y obituario” en Nexos, 1° de junio. Consultado en línea.

https://www.nexos.com.mx/?p=3852

Woldenberg, J. (2012). Historia mínima de la transición democrática en México, México, El Colegio de México AC.

Notas

1. El Día, 2 de abril de 1977.

2. El Universal, 7 de abril de 1977. 3 Idem.

1. Uno de los partidos que se manifestó en contra del financiamiento público de los partidos fue Acción Nacional, porque consideraban que era algo que corrompía el quehacer político del partido. De acuerdo con Soledad Loaeza, la posición del partido en relación con este tema derivaba de su “inveterada desconfianza frente al Estado y de la convicción de que la actividad política es de índole moral” (Loaeza, 1999: 320)

2. El Día, 14 de mayo de 1977.

3. El Nacional, 5 de agosto de 1977.

4. El Universal, 29 de agosto de 1977.