Jorge Hernández-Díaz1 y Estefanía Castillo Balderas2
Palabras clave: ciudadanía; género; poder municipal; Oaxaca.
El estado de Oaxaca, en el sur de México, se ha convertido en los últimos años en un lugar privilegiado para estudiar y analizar las implicaciones de la implementación de lo que se han caracterizado como políticas del reconocimiento (Tilly, 1995; Anaya, 2006), ya que es una entidad en la que se ha aprobado un corpus importante de normas encaminado a la protección y reconocimiento legal de la diversidad cultural. En esta entidad se han concretado las leyes
impulsadas a nivel nacional que reconocen los derechos de los pueblos indígenas a la libre determinación. Como una consecuencia de esa iniciativa, entre otras cosas, coexisten en el estado dos procedimientos legales para designar a las autoridades municipales: el de competencia partidista y los sistemas normativos internos (también conocidos como los usos y costumbres o normas consuetudinarias). La división es una consecuencia de que en Oaxaca existen por lo menos dos grandes referentes doctrinarios para la organización política local que han dado lugar tanto práctica como normativamente a dos sistemas electorales: el de la visión liberal de la democracia con raíces occidentales y el de las normas consuetudinarias que reclaman una especificidad debida a su origen indígena.
En los municipios que se rigen por normas comunitarias las reglas de la representación y requisitos para la participación política y el acceso al poder local son muy variadas, algunas de ellas son muy parecidas a las sancionadas para las elecciones bajo el sistema de competencia partidista, pero otras son diferentes y, pueden resultar opuestas, a los que establece la democracia liberal. La definición del ámbito de quienes pueden participar en las decisiones políticas del municipio, y que dan sentido a la construcción identitaria local tiene en esas localidades contenidos diferentes al de las normas estrictamente democráticas; las condiciones para a pertenencia son distintas a las liberales y por eso se han dado en llamar ciudadanías comunitarias (Hernández Díaz, 2007).
En Oaxaca, lo que oficialmente se reconoce como Sistemas Normativos Internos son múltiples procedimientos comunitarios de designación de autoridades locales: Se trata de formas que coexistían dentro con el sistema de competencia partidista, y fueron reconocidos legalmente como formas específicas en 1995 por medio del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca (CIPPEO). Con el reconocimiento, se abrió la puerta al discurso reivindicatorio de dicho sistema de elección defendido tanto por las organizaciones e intelectuales indígenas como por sus aliados no-indígenas. Tal acontecimiento ha sido ampliamente valorado como una conquista de las demandas indígenas, pero también ha dado lugar una polémica ya que su aplicación en algunos municipios se ha usado para justificar la exclusión de diversos sectores de la población, entre los que se encuentra el de las mujeres. Si bien la nueva reglamentación federal obliga a que haya paridad en la conformación de los ayuntamientos, en general, es decir, los esfuerzos se orientan para aumentar la participación de
las mujeres, en el ámbito municipal sigue siendo limitada.
Según la teoría el Estado democrático debe ser garante de todos los derechos civiles, políticos y sociales, que asegure que cada integrante de la sociedad es considerado un miembro pleno, capaz de participar y disfrutar de la vida en común, según la visión liberal requiere de un Estado que en su interior incluya una población homogénea. Sin embargo, al interior de los Estados existen colectividades con distintas formas de ser que no concuerdan con la propuesta cultural del Estado que las contiene, es también el caso de las mujeres. Así para construir una ciudadanía plena de las mujeres sería necesaria una justicia de género en a que, al igual que con otros grupos diferenciados, se contemple el reconocimiento a la diferencia sin renunciar a la demanda de un tratamiento equitativo, no necesariamente igualitario.
Para seguir adelante es necesario pensar qué es la participación política. Se ha dicho que ésta es “una actividad práctica y reflexiva de reproducción y transformación de la realidad social, al mismo tiempo que desarrolla la identidad colectiva y la capacidad de autogestión del actor o sujeto social” (Serra Vázquez; 2003). Entre las motivaciones de la participación se pueden incluir la que se relaciona con las necesidades insatisfechas; la gente participa porque quiere ver satisfecha una necesidad y por ello plantea demandas; así Lucia Álvarez (1997) considera que para abordar este proceso es preciso considerar en que aspectos de sociedad incide la participación, ella señala dos: 1). Un plano reivindicativo, como una actividad mediadora entre necesidades y aspiraciones, en donde la demanda de soluciones a problemas colectivos es el motor; y 2) un plano interventor; que consiste en tomar parte en las decisiones (Lucía Álvarez, 1997:27). Aspecto que también destaca Nuria Cunill (1991) al señalar a la participación como la intervención de las personas en actividades públicas en tanto portadoras de intereses sociales. De esta manera “la participación política provee el mecanismo por el cual los ciudadanos pueden comunicar información sobre sus interés, preferencias y necesidades para generar presión esperando obtener respuestas, en sí, sería una actividad que pretende afectar directa o indirectamente la acción gubernamental” (Arzaluz, 2004: 169), con relación a políticas públicas o asuntos en que estén involucrados e intervengan las acciones del gobierno.
La participación política tiene distintas aristas, distintas modalidades, pero en general hace
referencia a un fenómeno que involucra a los diferentes sectores de la sociedad y que expresa intereses, necesidades, posicionamientos e interpela las acciones del Estado y a los gobiernos en sus diferentes niveles, con el propósito de influir en la toma de decisiones en los asuntos de interés público. Por ello, la participación política, como acceso al poder y toma de decisiones hace referencia a los cargos de elección popular, así como, en general, a puestos de dirección y toma de decisiones en la administración pública en todos los niveles.
Con estos antecedentes, en este trabajo nos referimos a dos formas básicas de participación: en primer lugar, la que genera la toma de decisiones por parte de la población en asuntos de interés general y, en segundo lugar, las prácticas sociales y políticas que se producen en agrupaciones que están involucrados en actividades sociales con intereses específicos relativos a necesidades de un sector particular como son las mujeres. Para ello, nos abocaremos al análisis de lo que piensan las mujeres respecto de la participación política tras las reformas que incorporan el principio de paridad, restringiendo este ámbito a aquellas prácticas que representan una respuesta desde una óptica en la que se alude a su condición de género, considerando que si bien la participación no se reduce al ámbito institucional y al electoral, en este caso ese será el ámbito privilegiado de la discusión.
El reconocimiento de las normas locales como mecanismos legítimos para elegir autoridades locales fue aclamado como un caso excepcional en el país. Para las comunidades indígenas, el alcance de tal reconocimiento ha sido una importante contribución política, pues además de contar con un marco de referencia jurídico en el que las autoridades comunitarias adquieren una condición legal respecto a sus ámbitos locales así como dentro del contexto estatal, también ha llevado a generar una discusión en torno a estos reclamos, proporcionando elementos tanto a la construcción de gramáticas autonómicas, como multiculturales a las organizaciones y movimientos aliados (Burguete, 2008). Esto último es un aporte relevante de las organizaciones indígenas a las demandas de otros movimientos aliados, que hacen de la exigencia por el respeto a sus particularidades culturales una razón para la movilización política, en la que encuentran fundamento y motivo para la organización y el reclamo de participación ciudadana de calidad.
En cuanto a las localidades se refiere, sus efectos son variados y controvertidos; aunque las implicaciones de tal reconocimiento pudieran abarcar otras dimensiones de la realidad social de las poblaciones de Oaxaca, y aunque para algunos es la forma más democrática de realizar la
elección de autoridades municipales, el resultado ha sido contradictorio. Uno de los reproches más generalizados hacia el ejercicio de estas normas es el que señalaba Velásquez hace ya más de 15 años: “se trata de un sistema que inhibe el ejercicio del derecho al voto de la mujer en la elección de autoridades municipales y que, en virtud de ello, su reconocimiento jurídico legitima formas de gobierno antidemocráticas” (Velásquez Cepeda: 2000: 228). Históricamente han sido un gran número municipios que se rigen por el sistema de normas consuetudinarias donde las mujeres no participan en absoluto en el proceso de elección; en otros casos, las mujeres participan, pero no son electas, sólo votan. En estos municipios se observa una gama de situaciones que van de la plena participación a la exclusión total de las mujeres en la toma de decisiones locales, dependiendo también de la manera en que se conceptúe, en cada uno de los municipios, a la ciudadanía comunitaria. Sin embargo, confirmar una cifra exacta de aquellos casos en los que las mujeres son excluidas es siempre controvertible, pues la situación cambia de periodo en periodo y aunque la tendencia es progresiva también se han observado retrocesos (Hernández Díaz y Zarate, 2007), así como cambios acelerados por los cambios legislativos en materia de derechos políticos de las mujeres.
Velásquez (2003) ha identificado que las mujeres participan en cinco dimensiones de la vida comunitaria: cuando sus esposos son nombrados para algún cargo se considera que las mujeres acompañan y ayudan a cumplir con los compromisos asignados por la comunidad, la segunda dimensión son los cargos cívicos que implican atención a la salud, educación, administración entre otras, la tercera corresponde a la vida festiva y ritual, la cuarta correspondería a un ámbito extracomunitario como las organizaciones productivas, aunque también podrían considerarse las organizaciones sociales (Maldonado y Artia, 2004), finalmente la quinta correspondería a los cargos del gobierno municipal.
Pero muchas veces, cuando las mujeres que acceden a cargos de representación lo hacen por vías extracomunitarias o bien inéditas. En algunos casos lo hacen apoyadas por algún partido político, organización social, u organización sindical, aunque legalmente se ha prohibido a estas agrupaciones intervenir en los municipios que se rigen bajo normas internas. En otros casos, las mujeres suplen a sus familiares varones, de igual forma la migración ha obligado a que en las comunidades se integre a las mujeres en los cargos administrativos como tesoreras o secretarias dadas las ausencias prolongadas de los hombres.
No obstante, las mujeres continúan siendo discriminadas, a partir de un estudio en 19 municipios, Vásquez (2011b) identificó cuatro formas de discriminación incluso en aquellas comunidades en donde las mujeres participan en el sistema de cargos: la primera forma de discriminación consiste en la asignación de cargos que están en la base de la pirámide, es decir las mujeres participan en comités del agua potable, educativos, de salud, limpieza entre otros, en este sentido las mujeres “apoyan” en el trabajo comunitario pero no toman decisiones. La segunda forma de discriminación se refiere a la asociación entre roles de género y cargos asignados, por ejemplo, si los cargos están en la base de la pirámide o escalafón, las mujeres sólo desempeñan cargos que coinciden con estereotipos basados en su condición de género, por ello integran los comités de padres de familia, son secretarias y tesoreras porque saben administrar, pero también si llegan a una ser regidoras de hacienda es por la misma razón, o bien son regidoras de salud, en las comunidades donde las mujeres fungen como “topiles” que es un cargo de vigilancia a ellas se les asignan labores de limpieza de las oficinas del Ayuntamiento. La tercera forma de discriminación es que la participación en los cargos está condicionado al estatus civil de las mujeres. La cuarta forma de discriminación tiene que ver con considerar que las mujeres no están obligadas a dar cargos, esto implica que por costumbre no son nombradas, ni son requeridas en la toma de decisiones.
Estas circunstancias sociales son una tendencia en la región de la Sierra Norte. En Yatzachi El Bajo, las mujeres madres solteras prestan servicio; inician como topiles de igual manera que los varones y continúan en otros comités, pero su participación en el sistema de cargos se interrumpe en los escalones más importantes de la jerarquía.
Pero la participación de las mujeres también se manifiesta en las asambleas comunitarias, aunque incluso ese espacio está reservado para los varones. De esta forma se considera que las mujeres pueden ejercer voto pasivo o activo, en el primer caso pueden ser votadas y en el segundo caso pueden votar únicamente. En 276 municipios las mujeres pueden ser votadas, en 129 no pueden ser votadas y en 12 municipios su participación está condicionada al cargo, por ejemplo, sólo pueden ocupar como cargo máximo la sindicatura, en otros casos sólo pueden ser suplentes o sólo regidoras (Bustillo, 2016a: 89). Mientras que en 388 municipios de los 417 de sistemas normativos internos las mujeres pueden votar, en 28 no votan (Bustillo, 2016a:97).
En San Mateo Xindihui, en la mixteca oaxaqueña, las mujeres han podido participar en las
elecciones municipales debido a la alta migración masculina, después que la comunidad implementó algunas acciones para detener la salida de la población y se produjo el regreso de algunos hombres, continuaron participando, pero la estrategia que ésta comunidad siguió fue establecer dos asambleas separadas, una en la que sólo participan hombres y otra donde sólo participaran mujeres (Juan Martínez, 2003).
Voto pasivo en municipios de SNI. Mujeres | |
Disposiciones respecto al voto pasivo de las mujeres | Número de municipios |
Son votadas | 276 |
No son votadas | 129 |
Voto condicionado | 12 |
Total | 417 |
Voto activo en municipios de SNI. Mujeres | |
Disposiciones respecto al voto activo de las mujeres | Número de municipios |
Pueden votar | 388 |
Pueden votar de forma condicionada | 1 |
No votan | 28 |
Total | 417 |
Fuente: Retomado de Hernández-Díaz, Jorge, 2018, La diversidad en litigio. Encuentros entre las políticas de la diferencia y las del reconocimiento, en prensa.
Como hemos mencionado, aunque la participación política de las mujeres no se reduce al desempeño de los cargos municipales, es claro que en el entramado comunitario enfrentan una serie de dificultades para el ejercicio de sus derechos políticos y esto se manifiesta en las cifras que muestran un mayor número de hombres en la composición de los Ayuntamientos. La siguiente tabla muestra los cargos públicos hasta 2015 en los 417 municipios por Sistemas Normativos Internos de acuerdo con el número de mujeres y hombres que fungieron como concejales:
Tabla 3 Número de concejales por sexo | |||
Hombres | Mujeres | No Identificado | Total |
1573 | 135 | s/e* | 1708 |
392 | 2 | 23 | 417 |
378 | 8 | 31 | 417 |
Fuente: Elaboración propia con información de la DESNI.
* S/e: sin especificar
La distancia entre lo que establece la Constitución Política del país —respecto de la igualdad de los ciudadanos para desempeñar cargos de representación popular— así como el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca (CIPEEO) —donde se decretan disposiciones sobre la participación de la mujer en la política— y lo que sucede (en ambos sistemas) es hipotéticamente abismal.
Se supone que en el régimen de normas comunitarias los asuntos privados están subsumidos por los colectivos; precisamente ha sido la teoría política liberal la que ha hecho ver la distinción/separación entre lo que es el carácter y competencia pública, y lo que es de interés y resguardo privado, para garantizar la libertad individual frente al Estado; sin embargo, en las localidades que están catalogadas dentro del régimen de normas consuetudinarias, tal principio funciona como un mecanismo de exclusión en el que se acentúa la diferenciación entre lo privado y lo domestico (Massolo, 1994:16). Este es un dilema que se enfrenta en la participación de las mujeres, ya que quedan formalmente relegadas porque así lo demanda el interés comunitario, el cual obliga a las esposas a asumir, además de las responsabilidades domésticos, la obligación de la manutención familiar mientras el esposo presta un servicio comunitario; entonces, ¿cómo construyen y ejercen las mujeres su ciudadanía en estos contextos?
La ausencia de varones en los municipios, ya sea porque son inmigrantes y las mujeres solteras se ven obligadas a asumir las responsabilidades que implica vivir en una comunidad que se rija por el sistema de usos y costumbres, o porque en el caso de los otros municipios, donde se rigen por el sistema de partidos políticos, se despierta en ellas el interés que la labor comunitaria o las responsabilidades que pueda significar ser la esposa del presidente municipal: “El crecimiento de los hogares encabezados por mujeres explica también el impulso de procesos de organización y la creciente participación pública de las mujeres, así como un cambio de su
posición dentro de los esquemas del gobierno” (Velásquez Cepeda, 2000: 228). En suma, la experiencia de las mujeres así como la construcción de su ciudadanía está estrechamente vinculada con su participación en la negociación, los grupos de presión y las manifestaciones de las cuales forman parte, entablando así relaciones de fuerza con los varones.
El nivel de escolaridad no es una determinante, aunque sí es relevante para alcanzar la presidencia pero en las comunidades rurales, también actúan otros elementos para que una persona sea considerada ciudadana de la comunidad; por ejemplo, sus características personales y su historial de servicio. Sin embargo, las relaciones con grupos poderosos dentro de la comunidad sí es un elemento indispensable para que las mujeres puedan llegar a la presidencia (esto aplicado en términos generales para todos los casos). Además, las mujeres poseen un capital político previo al incursionar en los sistemas normativos internos a través de su participación en organizaciones sociales (Vásquez García, 2011a).
Lo anterior ha hecho posible, entonces, que en espacios donde se eligen autoridades por el sistema de normas consuetudinarias también se hayan realizado transformaciones de fondo: hablamos de los municipios rurales del Estado de Oaxaca, donde la estructura social se ha visto modificada y, al paso de los años, sus integrantes se han ido adaptando a los cambios originados por los medios de comunicación, la experiencia migratoria, los cambios en la política nacional y la educación formal.
normas consuetudinarias sólo lo hicieron en el 1.2% ese mismo año.
En las elecciones de 2001 nuevamente son electas 10 presidentas municipales, esta vez cuatro por el sistema de competencia partidista: San Blas Atempa, Santiago Jamiltepec, Valerio Trujano y Santo Domingo Petapa. En Huajuapan de León una mujer gobernó al municipio después de que se declaró inelegible al candidato panista que había ganado las elecciones. En esa ocasión los partidos políticos habían inscrito a 22 mujeres para la competencia, seis fueron las mujeres que accedieron al poder municipal por vía de las normas consuetudinarias: Santa Catarina Lachatao; San Pedro Molinos, San Agustín Tlacotepec, Santiago Yolomecatl y San Pedro y San Pablo Tequixtepec y Monjas. En cambio, Villa Alta, donde también la gestión es de un año, en el año 2002 tuvo como presidenta a una mujer. Por el sistema de partidos políticos 22 mujeres compitieron para presidentas municipales, el 1.85 por ciento de las 407 planillas registradas por los principales partidos políticos existentes en Oaxaca; de ellas, 4 ganaron las elecciones. Como resultado del proceso electoral de 2001, 10 municipios serían gobernados por mujeres: 6 de usos y costumbres —el 1.4 por ciento— y 4 de partidos políticos, el 2.6 por ciento. Por diversos conflictos políticos, tres de ellas dejaron el cargo.
En los comicios de 2004 son electas como presidentas municipales ocho mujeres. Esta vez sólo una es nombrada por el sistema de normas consuetudinarias, en la región mixteca, en la comunidad de San Pedro Yucunama. Por el régimen de competencia partidista resultan siete. En la región de la Costa fueron electas en San Juan Cacahuatepec: Cristina Solís Díaz del PRD; en Santa María Huazolotitlán: Isabel Martina Herrera Molina del PRD; en San Pedro Pochutla, en la región del Istmo: Florencia Carolina Aparicio Sánchez del PRI; en Santiago Astata: Edith Escobar Camacho del PRI; en Salina Cruz: Carmela Barrera Fermín por el PRD. En Santa María Camotlán, en la región de la Mixteca: Isabel María Hortensia Herrera Ramírez del PRI. En San Pablo Huitzo, en la región de los Valles Centrales: Reyna Constancia Audelo por el PAN.
En 2007, 32 mujeres fueron registradas para competir por la primera concejalía en sus municipios, de un total de 545 candidatos registrados por nueve partidos políticos ante el entonces Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (IEEO); esto significaba que sólo el 5.8 por ciento de las planillas incluían a una mujer como primer concejal. Al final, 12 mujeres gobernaron en los municipios de la entidad; tres por el sistema de normas consuetudinarias: en la región de la Sierra Norte en Guelatao de Juárez: Gloria Rosas Sola; en los Valles Centrales en Tlalixtac de
Cabrera: Rafaela Hernández Chávez; en la región de la Cañada en Santa Cruz Acatepec: Martha Sara Pereda Hernández. Por el régimen de competencia partidista fueron electas nueve mujeres. En los Valles en la Villa de Etla: Delia Méndez Ramos del PRI; en la región del Istmo en San Pedro Huamelula: Josafat Zárate Escamilla; en Santiago Niltepec: Porfiria Toledo Sánchez, del PRD (después, en este municipio otra mujer vuelve a la presidencia municipal); en Asunción Ixtaltepec: Carol Antonio Altamirano del PRD; en Santo Domingo Petapa: Rosa Domínguez Rasgado, del PRI; en Santa María Mixtequilla: Araceli Bautista Terán, del PRD; en la región de la Mixteca en Chalcatongo de Hidalgo: Guadalupe Susana Ruíz, del PRI; en la Heroica Ciudad de Huajuapan de León: Martha Elsa García Manzanares del PRI; en Santo Domingo Tonalá: Ali Martínez Martínez, del PRI; en Putla Villa de Guerrero: Iraís Francisca González Melo, del PRD, y en la región de la Costa en Santa María Cortijo: Dulce Eufracia Vargas Ayona, del PRD (Zafra, 2009: 67-70).
Es importante notar que las condiciones no eran diferentes antes de que se aprobara el libro IV del CIPPEO, y se incluyera la proscripción de los partidos políticos en las elecciones municipales de aquellos municipios incluidos en el catálogo de normas consuetudinarias. En 1997, nueve mujeres se encontraban gobernando los municipios oaxaqueños.
Los datos que aquí encontramos complementan otros análisis para fundamentar en qué medida estas disposiciones han contribuido para que la participación de las mujeres oaxaqueñas haya sido posible y tengan la posibilidad de competir en el campo político. Sin embargo, tampoco se pueden ignorar estas cifras ya que tales hechos eran escasos, no en balde se presentan como casos ejemplares; así sucedió en 1984 con Perla Rojas Narváez, quien ganó la presidencia municipal en Juquila, convirtiéndose en la primera mujer que llegaba a ser edil en territorio oaxaqueño; otro ejemplo es el de Emilia Ruiz López, una profesora bilingüe, quien gana el Ayuntamiento en Tataltepec de Valdés en 1987.
En 2008, el Congreso del estado de Oaxaca aprobó diversas reformas en materia electoral al artículo 25, en el que se sostenía que la ley protegería y propiciaría las prácticas democráticas en la entidad, concretamente la reforma establecía mecanismos para la participación de las mujeres
en los procesos electorales y del derecho de las mujeres a votar y ser votadas. De acuerdo con Worthen (2015a) esta modificación fue resultado de la atención mediática y el informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre el caso de Eufrosina Cruz, originaria de la comunidad de Santa María Quiegolani.
El informe sostenía que en algunos municipios regidos por sus propias normas internas se violaban los derechos humanos de las mujeres, además de señalar que diversas instancias de gobierno estatal permitieron que ello ocurriera al no considerar que a Eufrosina Cruz se le negó el derecho a ser candidata a la presidencia municipal de su comunidad por el hecho de ser mujer y a pesar de tener conocimiento declararon válida la elección en esa comunidad en 2007 (Informe especial sobre el caso Eufrosina Cruz, CNDH, 2008).
Después de la exposición mediática del caso de la hoy diputada, sobrevinieron una serie de modificaciones, la del 2008 impactó directamente en las elecciones de 2010. Según se ha documentado en otros estudios (Worthen, 2015a), en 2009 el entonces Instituto Estatal Electoral envió una carta para informar a las autoridades municipales la prerrogativa de integrar mujeres a los cargos de representación y de respetar el derecho al voto de las mismas. Las respuestas de las comunidades fueron diversas, iban desde la negativa de las mujeres a participar, pasando por crear regidurías para que las mujeres pudieran integrarse al cabildo municipal
En este contexto de modificaciones al marco legal, además de reconocer la diversificación en los sistemas de elección, se ha buscado desarrollar la participación de las mujeres como parte del ejercicio de sus derechos políticos. En el año 2012 se reforma el artículo 255, apartado 2 del Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca que garantiza la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los hombres, en un marco que respete la Constitución Federal, la Constitución Estatal y la Soberanía del Estado (CIILCEO, 2012).
Para el año 2016 existen todavía 29 comunidades oaxaqueñas regidas por Sistemas Normativos Internos en los que las mujeres tienen nula participación política, aun cuando en los
388 municipios restantes la participación se presenta en distintas modalidades, participando plenamente, siendo ciudadanas las solteras y viudas, ejerciendo solo el voto, siendo votadas en cargos públicos específicos, etc.
En varias localidades recientemente han empezado a participar tras la obligación
interpuesta en 2015 por parte del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO). Después del proceso electoral 2016, y tras cuatro años de haberse modificado el CIPEEO en el estado de Oaxaca. Existen todavía municipios, regidos por sistemas normativos internos, que se niegan a incluir dentro de la toma de decisiones a las mujeres, partiendo de justificaciones culturales y de autodeterminación. Si bien han aceptado su participación en las asambleas comunitarias, los roles de género siguen prevaleciendo, permitiéndoles contribuir en la toma de decisiones, pero de manera sesgada. Ya que no todas las mujeres participan, y hay ciertos cargos públicos a los que pueden aspirar.
Una de las cuestiones centrales, es que según cifras del IEEPCO, existen 29 municipios que por ningún motivo ni circunstancia han permitido la participación de la mujer en la vida política.
¿Qué está sucediendo en estos casos?, ¿Que sitúa a estas comunidades en dicho contexto y cuál es su argumento?, ¿Qué acciones o medidas están tomando las instituciones públicas estatales correspondientes? Es cierto que se reconoce el papel de la mujer en la comunidad, pero en un sentido secundario puesto que son las compañeras de quien genera el mérito. Es el jefe de familia quien toma las decisiones por todo su núcleo familiar. La desinformación y el desconocimiento de lo que son sus derechos, el escaso o inexistente acceso a educación, además de acciones costumbristas que las confinan al hogar, impidiéndoles ejercer poder de decisión o la expresión de sus opiniones (Massolo, 2003).
La comunalidad ha sido el argumento para justificar estas medidas, reconociéndolo como la solidaridad y apoyo del colectivo, puesto que al convivir y compartir un territorio también lo hacen de una historia y una filosofía comunitaria asociada con la fiesta, el goce comunal, los cargos y la ayuda mutua (Martínez Luna, 1995; Aguilar, 2003). Se llega a objetar que el bienestar de la comunidad depende del papel que cada individuo ejerce y que las condiciones biológicas, específicamente las sexuales limitan a las mujeres a la hora de fungir como sindico, como presidentas, pero si pueden realizar actividades colectivas a favor de la comunidad que en su mayoría no son reconocidas en el sistema de cargos como los comités escolares, de padres de familia, centro de salud, agua potable, responsables de la cocina comunitaria, comité del DIF,
comité de la iglesia y comité de festejos (IEEPCO, 2016).
En las poblaciones indígenas se mantiene una cosmovisión distinta al resto del país, en ellas está el bienestar de la comunidad por encima de todo, dentro de esta se cumplen obligaciones en beneficio colectivo que se traducen en derechos familiares de prestigio y aceptación social. De acuerdo con el IEEPCO es necesario reconocer el trabajo y actividades que las mujeres realizan dentro de las comunidades indígenas, y garantizar su derecho a ser propuestas a cargos de elección popular (IEEPCO, 2016).
Como se ha explicado la participación de las mujeres en una buena parte de las comunidades oaxaqueñas es limitada, puesto que sólo las solteras o las viudas pueden ejercer sus derechos ante el argumento de que es el varón de la familia quien encabeza la representación por tanto sus esposas no tienen por qué participar en las asambleas siendo que ellos velan por sus intereses. Esto pone de manifiesto el escenario de desigualdad dentro de las costumbres y normas indígenas que de acuerdo con algunos autores son el reflejo de valores patriarcales predominantes (Molineux y Razavi, 2002; Baitenmann, Chenaut y Varley, 2007).
Frente a las normas comunitarias que delimitan los espacios para la participación de las mujeres los tribunales electorales han generado la jurisprudencia que apoya o sustenta el reclamo de grupos exclusivos, en este caso el de las mujeres (Bustillo, 2016b). Una de las características de la jurisprudencia en materia de derechos políticos de las mujeres, es la transversalidad pues pretende integrar, coordinar y comunicar interdepartamentalmente, con la idea de proponer objetivos compartidos que no son propios de ningún ámbito de la organización sino generales y que trata de incidir en otros temas públicos.
Es ahí donde aparece la disputa entre algunas comunidades y las instituciones estatales, al ejercer acciones incompatibles, por un lado, las primeras que quieren seguir manteniendo sus procesos electivos como hasta ahora lo han hecho, y las segundas quienes pretenden concretar las condiciones de igualdad que la ley exige.
Los efectos de la implementación de las reformas que se basan en el principio de paridad, generan tensiones y contradicciones. Al mismo tiempo movilizan discursos comunitarios, creados por las mujeres indígenas, o bien análisis desde la academia que abogan ya sea por un feminismo de la igualdad o bien por un feminismo comunitario, indígena entre otros. Por ejemplo, algunos estudios han mostrado cómo las mujeres han rechazado las disposiciones de las instituciones
electorales que promueven y mandatan que se garanticen los derechos político-electorales y retoman los elementos de la comunalidad para posicionarse también como defensoras de los derechos colectivos (Worthen, 2015a). Pero en otros casos las mujeres rechazan los cargos porque no se reconocen con las capacidades y conocimientos suficientes para desempeñar las funciones del gobierno municipal:
Somos dos ahorita, mi compañera y yo su servidora, entonces fue de una manera que nos nombraron. Pasó algo muy gracioso, porque cuando me nombraron estaba muy preocupada y dije: - ¿Qué voy a hacer?, ¿qué vamos a hacer?, ¿cómo se va a trabajar en la
regiduría Finalmente aceptamos el cargo, tomamos posesión el 1º de enero, ahí pues
tenemos que aprender a convivir en el cabildo con los hombres, el respeto… Bueno el primer día, no sabíamos ni qué hacer, nos veíamos mi compañera y yo…nosotras no sabíamos ni qué decir, pero con el apoyo del síndico nos sacó adelante, nos dice algo muy chistoso, - señoritas, ustedes están aquí y son autoridades municipales - y dice mi
compañera, - no lo puedo creer, estoy aquí sentada y nos dice el síndico, - pero así debe
de ser por algo las eligió el pueblo y le vamos a echar muchas ganas -. Y así es como estamos aprendiendo poco a poco. (Roberta Martínez, regidora, Teotitlán del Valle, Seminario los aprendizajes y retos para una democracia paritaria, Oaxaca, 2017)
No obstante, asumir que las mujeres actúan lo político desde diversos espacios y coordenadas pueden llegar a colocar el interés comunitario sobre al individual, también recrea las relaciones comunitarias bajo el principio de complementariedad, de la inseparable armonía entre la tierra y el trabajo familiar (Regino, 2000). Sin embargo, la división del trabajo continúa asociada roles de género y a la minusvaloración del trabajo femenino en la familia y en la comunidad (Aquino, 2013:15), de ahí que el papel de las mujeres sea complementario. El rol de acompañantes, las deja en segundo plano, así su forma de participación y representación carece de legitimidad (Paredes, 2008:8). Otros casos han mostrado, como el discurso de la inclusión y la tutela del Estado respecto a ello, ha establecido un argumento que diversos actores despliegan en búsqueda de intereses de otro orden y utilizan a las mujeres para subvertir los resultados de las asambleas comunitarias como se analizará más adelante.
El Estado, promueve una visión homogénea y esencializada de las mujeres indígenas a partir de su condición de género y étnica. En un Seminario en el que se discutieron los claroscuros de la política paritaria y su implementación en los sistemas normativos internos, organizado por el IEEPCO, se escucharon una serie de argumentos de los consejeros electorales locales y federales que hicieron énfasis en el carácter bondadoso, honesto, recto e incorruptible de las mujeres, y por esas mismas características, sostenían algunos de los ponentes, son mejores gobernantes. En otros momentos se escuchó a una mujer recién nombrada de forma inédita en su comunidad como regidora, disculparse por hablar en su lengua nativa. Muchas de las mujeres acudieron con los trajes tradicionales de sus comunidades y desplegaron en ese evento elementos identitarios que reiteraban su condición de indígenas, aunque las diferencias eran notables. Algunas era profesionistas y habían movilizado ese recurso para integrarse a los cargos, en otros testimonios se hizo evidente que llegaron a ocupar los cargos de gobierno en sustitución de esposos, hermanos y padres, algunas otras habían trabajado desde ámbitos extralocales, en organizaciones productivas y sociales, en partidos políticos entre otros. Es decir, su trayectoria política está atravesada por su posición socioeconómica, capital social y cultural.
Por supuesto, existen municipios donde las mujeres sí desean participar y están buscando incorporarse a la disputa por el poder local. En algunas ocasiones lo han logrado, pero no siempre como respuesta a una demanda de participación y a la generación de condiciones de equidad de género. En otras circunstancias son obligadas a prestar servicios, independientemente de su voluntad. En San Bartolomé Achiutla, en la región mixteca, las mujeres viudas o quienes son madres solteras tienen que desempeñar el cargo de “topil”, sólo que éste es imperativo, permanente y vitalicio. No pueden ascender en la estructura de cargos ni tienen periodos de descanso como los varones que prestan servicio, y tampoco participan en las asambleas comunitarias. Ahí, son obligadas a desempeñar este cargo sin posibilidad alguna de librarse de él. Evidentemente hay una segregación y una violación a los derechos fundamentales, que es necesario cambiar (Juan Martínez, 2003).
Las elecciones de 2016 para renovar los gobiernos locales en las comunidades regidas por
sistemas normativos internos, fue un momento en el que se produjeron una serie de tensiones entre las normas comunitarias y el principio de paridad para la integración de las mujeres en los cargos de representación. Ya desde la carta dirigida por el IEEPCO y las reformas al artículo 25 de 20081, se exhortó a las comunidades a integrar mujeres en los cabildos municipales, pero no ocurrió en los 417 municipios. No obstante, ese argumento jurídico funcionó para que otras mujeres buscaran ser candidatas en sus comunidades. Como ocurrió en San Bartolo Coyotepec (SUP-REC-16/2014) después de que la Sala Regional-Xalapa del Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación (TEPJF) determinara que se habían sido violados los derechos de las mujeres e instruyera al órgano electoral local emprender las acciones pertinentes para garantizar el acceso a las mujeres a votar y ser votadas. Pero además, el artículo 25 se constituyó como un elemento movilizado por grupos políticos para mantener el control del gobierno local a través de esgrimir ante los tribunales electorales razones de género para anular la elección (Worthen, 2015b). En ambos casos el resultado fue la reposición de elecciones municipales en las que se incluyeron mujeres en los cargos del gobierno municipal. Fue hasta las elecciones de 2016 que el número de mujeres aumentó considerablemente, como se observa en la siguiente tabla.
Número de municipios y de mujeres en los ayuntamientos en los municipios del régimen electoral de Sistemas Normativos Internos | ||
AÑO | Número de municipios con presencia de mujeres en el Ayuntamiento | Número de Mujeres en los Ayuntamientos |
1998-2001* | 27 | 27 |
2002-2004 | 56 | 87 |
2005-2007 | 66 | 105 |
2007-2010 | 71 | 140 |
2011-2013 | 113 | 221 |
2014-2016 | 110 | 216 |
2017-2018 | 398** | 1,125** |
Fuente: DSNI, 2014. Memoria Electoral. Proceso electoral 2012-2013. *Memoria electoral. Proceso Electoral 2001, IEEPCO, p. 64. ** Observatorio de participación política de las mujeres de Oaxaca. | ||
Fuente: Actualizado a partir de Hernández-Díaz, Jorge, 2018, La diversidad en litigio. Encuentros entre las políticas de la diferencia y las del reconocimiento, en prensa.
La reforma electoral de 2014 obligaba a los partidos políticos a integrar el principio de paridad en la composición de los candidatos a la Cámara de Diputados y del Congreso, lo mismo ocurría en los Ayuntamientos, pero fue con la jurisprudencia 7/2015 con la misma que se establecen las dimensiones del contenido de la paridad de género en el nivel municipal. El TEPJF determinó que los partidos y las autoridad es electorales deben garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas municipales en dos modalidades: 1) “la vertical, para lo cual deben postularse las candidaturas de un mismo ayuntamiento para presidente, síndicos y regidores en igual proporción de géneros; y por otra, desde un enfoque horizontal deben asegurar la paridad en el registro de esas candidaturas, entre los diferentes ayuntamientos que forman parte de un determinado Estado]” (Bustillo, 2016b: 4). Esto tomó una forma particular en las elecciones de 2016 en Oaxaca que no contaba con una ley electoral homologada a las disposiciones federales.
En las elecciones de 2016, el proceso para que las mujeres pudieran integrarse a los cabildos municipales fue complejo. Por un lado, existen municipios en que las mujeres votaron por primera vez en la asamblea comunitaria y fueron electas, según se resaltó en la prensa local esto ocurrió en Guevea de Humboldt, y en otras comunidades las mujeres fueron electas por primera vez como presidentas municipales: Santiago Lachiguiri, San Bartolomé Zoogocho, Eloxochitlán de Flores Magón, San Miguel Amatlán, Santiago Nundiche, Santiago Nuyoó, San Pedro Totolápam, Santa Inés Yatzeche, entre otros. En total fueron 20 mujeres las que encabezaron los gobiernos municipales en 2016 (Observatorio de participación política de las mujeres, 2017). En lo que va de 2018 también han sido noticias, los resultados de las elecciones municipales en Tamazulapan del Espíritu Santo, en donde una mujer será presidenta municipal por primera vez.
No obstante que la cifra de mujeres que encabezan y conforman los cabildos municipales han aumentado, en algunos otros casos implicó la negociación entre autoridades electorales y autoridades locales, pero además fue necesario integrar a actores civiles particularmente del sector académico para negociar la forma en que las mujeres fueran electas y después determinar qué cargos ocuparía:
Nuestros usos y costumbres son muy estrictos, las mujeres apenas participamos, somos un
pueblo muy ordenado afortunadamente… cuando dijeron “es que van a ser nombradas las mujeres en el cabildo” pues la radio comunitaria se encargó de que hubiera un poquito de información, claro en zapoteco y entonces así fue como nos empezaron a concientizar un poquito. La primera asamblea pues no se logró, hablaron de la importancia de las mujeres en el Ayuntamiento, la segunda asamblea pues igual no se pudo lograr por qué, porque éramos las mujeres las que no queríamos asumir el cargo, es mucha responsabilidad, así lo veíamos. Entonces fue en una tercera asamblea cuando los del IEEPCO mandaron a personas para platicar con el cabildo (se refiere a una antropóloga). Fue entones que ella tuvo que platicar con la autoridad, pero sin embargo, después de las tres asambleas fue muy difícil, la gente no entendía, los varones no sabían cómo hacer el nombramiento, una y otra vez se nombró la autoridad sin mujeres, llegaron, rechazaron el nombramiento en el IEEPCO, regresan al pueblo otra vez con la asamblea y es ahí donde nos nombran. Somos dos ahorita, mi compañera y yo su servidora, entonces fue de una manera que nos nombraron. (Roberta Martínez, regidora, Teotitlán del Valle, Seminario los aprendizajes y retos para una democracia paritaria, Oaxaca, 2017)
Esto es lo que Trouillot (2003) llama “prácticas gubernamentales”, es decir las organizaciones civiles, investigadoras independientes, entre otras fungieron como mediadores para lograr que se implementaran las reformas y se integrara a las mujeres en los cargos del cabildo y lo hicieron de formas más efectivas que finalmente hicieron cumplir los lineamientos establecidos por los organismos electorales federales. En el caso citado, se creó una regiduría para las mujeres, con el nombre “De atención a la mujer y al menor”. La forma en que se encontraron alternativas para no generar mayores tensiones en las comunidades nos deja avizorar que la reforma del 2014, ha generado también un rediseño en la estructura del gobierno local. Las negociaciones se dieron a través de proceso complicado en el que se reiteró desde el órgano local la importancia de la participación de las mujeres bajo el entendido que no hacerlo implicaría que se declarara inválida la elección.
Los dilemas de la aplicación del principio de paridad también son claros en el testimonio recuperado. Por una parte, el órgano local actúa considerando una visión igualitaria entre mujeres y hombres, no obstante, las normas comunitarias y los requisitos de elección están basados en
concepciones distintas del servicio, como se ha dicho, se piensa que las mujeres no poseen una base de legitimidad porque el trabajo comunitario que realizan no se traduce en prestigio. Asumir una visión homogénea entre los sistemas normativos y en el de partidos y sobre todo entre hombres y mujeres pierde de vista los entramados sociales que dificultan el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres, es decir, que la formación de un liderazgo femenino implica experiencia, recursos educativos, bases sociales y capitales extralocales, que garantizan apoyo y respaldo en el ejercicio de sus funciones. Con la aplicación de las reformas, el Estado asume la tutela de las mujeres en cargos de representación, pero con pocos mecanismos sociales de defensa ante actos que busquen descreditar su posición como gobernantes legítimas.
Por otra parte, algunas mujeres han utilizado su carácter de acompañantes de los cargos desempeñados por sus esposos, para colocarse también como las titulares de los méritos comunitarios, así lo explica Isabel Santos, actual regidora de salud en San Miguel Tlacotepec:
Los cargos que mi esposo ha desempeñado son los mismos que yo he desempeñado y en las buenas y en las malas hemos estado y no estamos peleando el poder sólo porque ahorita hay recursos, cuando no había recursos nosotros poníamos gasolina de nuestro carro que para traerles el agua del salado, para cualquier servicio ahí estaban los carros de nosotros, era propiamente servicio y ahora en bienes comunales, estuvimos igual. (Isabel Santos, San Miguel Tlacotepec, 2015)
Sin embargo, el problema mayor que genera la puesta en marcha de la integración paritaria han sido los costos para las mujeres que acceden a cargos de representación, cuando el trabajo que realizan para la comunidad no es equiparado al de los hombres o para las comunidades no se traduce en prestigio que es la base de la legitimidad de quienes integran los ayuntamientos por sistemas normativos internos. En esos casos se enfrentan a actos de violencia en el ejercicio de sus funciones, ya sea por parte de los integrantes del cabildo municipal o de la población de la comunidad.
La violencia política por razones de género ya había sido identificada en los casos de las presidentas municipales que accedieron al cargo antes de la reforma que introduce el principio de paridad (Vásquez, 2011), pero actualmente se registran 14 casos de violencia política
denunciados por razones de género en el sistema de partidos políticos y 15 por sistemas normativos internos (López Vences, 2017). La diferencia es mínima, por ello, es importante considerar que asumir que la violencia política por razones de género es privativa de uno de los sistemas y que puede explicarse por las prácticas culturales diferenciadas de los pueblos y comunidades indígenas también sería difundir una visión discriminatoria los pueblos indígenas. Los costos sociales para las mujeres que integran los gobiernos locales se presentan tanto en el régimen de partidos políticos como en los sistemas normativos internos, pero vale la pena resaltar que el entramado social que posibilita la violencia política de género también se cruza con otros elementos del contexto regional y local y de la correlación de fuerzas políticas y grupos de poder.
Los efectos de las reformas de paridad son variadas y muchas veces contradictorias en los municipios que se rigen bajo normas comunitarias. Al tiempo que el Estado adquiere una perspectiva paternal sobre los derechos políticos de las mujeres, vemos como las prácticas gubernamentales son operadas por otros actores de la sociedad civil. De igual forma, algunos discursos de las mujeres que acceden a los cargos del gobierno local, colocan sus derechos desde el plano comunitario, porque propugnan por su reconocimiento no desde lógica estatal sino del servicio comunitario. En muchos casos también, el Estado a través de las reformas puede proyectar liderazgos femeninos articulados a lógicas masculinas y grupos de poder enquistados en los municipios o bien dejar de lado a las mujeres que buscan participar en las agencias municipales.
La tarea de garantizar los derechos políticos de las mujeres, es compleja porque en el marco del reconocimiento de los derechos de autogobierno, el Estado puede utilizar esa misma tarea para intervenir de otras formas en las prácticas autonómicas. No obstante, la presencia de mujeres y su capacidad para tomar decisiones está incidiendo en el cambio de imaginarios de la participación, de la ciudadanía y en roles asignados a las mujeres en las comunidades indígenas.
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Fuentes documentales
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Notas
1 Los antecedentes de las reformas que integran el principio de paridad tuvieron como objetivo en primera instancia promover el acceso de las mujeres a los cargos de representación en el sistema de partidos políticos (Bustillo, 2016b). En 2012 se reformaron en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales: los artículos 4, párrafo 1; 38, párrafo 1, inciso s); 218, párrafo 3; 219, párrafo 1; y 220, párrafo
1. En el expediente SUP-JDC-12624/2011 y acumulados, se modifica el acuerdo CG413/2011: donde se expresa que las candidaturas políticas deberán integrarse con al menos el cuarenta por ciento de lo que incorpora el acuerdo es: En el caso de las candidaturas que conforman la cuota de género prevista en el artículo 220, párrafo primero, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (mínimo cuarenta por ciento del total), la fórmula completa (propietario y suplente) debe integrarse por candidatos del mismo género. Estas mismas disposiciones se retomaron en la legislación del estado en 2012.