Héctor B. Fletes Ocón1, Guillermo Valdiviezo Ocampo2 y Guadalupe Ocampo Guzmán3
Abstract: It is examined the logic of development and the perspectives that are presented around the Special Economic Zones strategy in Mexico. Focusing in Chiapas, is analyzed its possible impact in the territorial development, departing from examining the articulation possibilities of that kind of industrial conglomerate with the main productive systems and territorial actors. The analysis is based in research taken by the authors in the region,
statistical data integration, and the review of up to date academic literat re and also about the claims and particular
visions of public and private actors involved in the promotion of this program.
Palabras clave: Desarrollo regional; Territorio; Sistemas Productivos; Integración; Zona Económica Especial
El proceso de integración económica de las últimas dos décadas ha exacerbado la desigualdad social y espacial de México. Mientras se han elevado los niveles de producción e ingreso per
1 Facultad de Ciencias Sociales. Licenciatura en Economia. Profesor de Tiempo Completo. Investigador. SNI.
Programa de Maestría en Desarrollo Local. Programa de Doctorad en Estudios Regionales (ambos PNPC).
2 Facultad de Ciencias Sociales. Licenciatura en Economia. Profesor de Tiempo Completo. Investigador. SNI. Programa de Maestría en Desarrollo Local. Programa de Doctorado en Estudios Regionales (ambos PNPC).
3 Facultad de Ciencias Sociales UNACH. Licenciatura en Economia. Profe or de Tiempo Completo. Investigadora. Programa de Maestría en Desarrollo Local (PNPC). Sistema Estatal de Investigadore Chiapas. Doctorante en EL COLMICH.
cápita en las regiones del noroeste, centro y en la franja fronteriza del norte país, algunas otras regiones perpetúan sus condiciones de rezago productivo y social. Para enfrentar esta situación, el gobierno federal promueve el establecimiento de Zonas Económicas Especiales en puertos de los estados de Michoacán, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Yucatán. En el caso de Chiapas, el programa se configura en Puerto Chiapas, que forma parte de la región Soconusco, la cual se caracteriza por un histórico dinamismo económico con vínculos productivos y comerciales transnacionales (Fletes, 2013). Cabe mencionar que la región presenta iniciativas empresariales, procesos industriales de pequeña escala y encadenamientos productivos muy importantes, que son en ocasiones desconocidos por los agentes oficiales (Fletes, Ocampo y Valdiviezo, 2016). Ello se da en el marco de una gran diversidad en las lógicas productivas, dotación de capital, formas de organización e infraestructura de sus diferentes actores económicos.
En este contexto, resulta de gran relevancia examinar la lógica de desarrollo y las perspectivas que se presentan en torno a la estrategia mencionada, lo cual es el objetivo fundamental de esta comunicación. Para ello, se analiza su posible impacto en el desarrollo territorial, a partir de examinar las posibilidades de articulación de tal tipo de conglomerado industrial en construcción, con los principales sistemas productivos y actores territoriales. El análisis se basa en investigaciones que han realizado los autores en la región, integración de datos estadísticos, así como en la revisión de literatura académica y documental, sobre los planteamientos, visiones y programas específicos de los actores públicos y privados involucrados en la promoción del programa. En el siguiente apartado analizamos los elementos teóricos clásicos y recientes sobre el desarrollo regional, relativos a la importancia que tienen los conglomerados productivos. Posteriormente, se revisa la estrategia internacional de las Zonas Económicas Especiales (ZEE) y la forma en que se está configurando en México. En el apartado que le sigue se analiza las especificidades territoriales de Chiapas y la influencia que ello conlleva en los impactos posibles de la ZEE en la región donde se instala. Se realizan algunas reflexiones finales sobre las implicaciones de lo anterior en la política de desarrollo regional.
En primera instancia, vale mencionar que el enfoque oficial en una especie de localización de procesos de desarrollo económico a través de las ZEE indicaría la permanencia de la importancia
de las regiones y del desarrollo regional, a pesar de la presencia de factores y tendencia de intensificación de relaciones transnacionales en el marco de la globalización. Pero también, representaría un énfasis oficial en un espacio de flujos más que en una integración territorial en el marco de una estrategia económica y de desarrollo industrial. Es decir, parece privilegiar una integración funcional hacia el exterior, más que una integración territorial.
Por esta razón, a continuación analizamos desde el punto de vista teórico aquellos elementos y factores que participan en cualquier estrategia de desarrollo regional, con el fin de develar omisiones, contradicciones o potencial existente en las ZEE. Cabe mencionar que en la actualidad se insiste en un debilitamiento del enfoque de desarrollo regional, pues se supone que se transita hacia estrategias más de corte “abajo-arriba”, en un contexto de dispersión (integrada) de la producción y flexibilización del proceso productivo.
Reestructuración y globalización
Como parte de los debates en torno a la globalización, se encuentra siempre presente la inquietud sobre los retos y el papel de las regiones y territorios. Sin embargo, más que una desterritorializacion lo que se encuentra es una reterritorializacion, y una importancia en ascenso de las economías regionales. Se ha señalado que el proceso globalizador plantea las siguientes amenazas para las localidades: 1. Marginación o exclusión: sobre todo en los territorios poco atractivos y relevantes para el desarrollo de actividades económicas y productivas, cayendo en un estado de estancamiento, retroceso o abandono 2. Integración subordinada: algunos espacios territoriales dependen de actores globales externos que al no contar con arraigo territorial carecen de responsabilidad frente a la sociedad local manteniendo relaciones muy frágiles, haciéndolos vulnerables en términos de inversión directa. 3. Fragmentación, desmantelamiento y desintegración económico-social: de ciertos territorios, creando disparidades territoriales y asimetrías socioeconómicas 4. Problemas ambientales: producto de la imposición de modelos de desarrollo no acordes con la realidad territorial (colonialismo intelectual) (Iglesias y Ramírez, 2008:54).
La construcción de nuevas formas de relación e interacción entre las empresas, el Estado y los territorios, constituye uno de los aspectos más relevantes del proceso de reestructuración productiva que en la escala mundial y de manera diferenciada inició a finales de la década de los
setenta. A partir de entonces, las decisiones de inversión se han orientado hacia el establecimiento de ambientes competitivos y a identificar recursos potencialmente disponibles en los espacios locales y regionales. Para Iglesias y Ramírez (2008:56), existen por lo menos dos formas de hacer frente al proceso de globalización: 1. La estrategia seguida por las empresas transnacionales a partir de un sistema de producción a gran escala, organizadas como empresas- sistema a través de redes globales, donde la homogeneización de la producción y la indiferencia hacia los lugares de producción se convierten en señal de identidad. 2. Sistemas locales de pequeñas y medianas empresas, enraizadas territorialmente y con una producción diferenciada de pequeñas series que intenta satisfacer una demanda diversificada.
Como menciona Albuquerque (2014), si bien el proceso de globalización plantea nuevos retos a los diferentes territorios, regiones y localidades, simultáneamente crea un escenario de nuevas oportunidades, las cuales obligan a incorporar una capacidad endógena de aprendizaje e innovación (p. 25). El creciente proceso de transnacionalización, globalización y apertura externa de las economías, ha ido mostrando cada vez mas claramente la importante heterogeneidad y la mayor exposición de los sistemas productivos locales ante las exigencias de la actual fase de transición y cambio del paradigma tecnoeconómico (Ibid. 27).
Revalorización de las economías regionales
En los años ochenta y noventa del siglo pasado, es que se detona el surgimiento de un grupo de formulaciones conceptuales, desde diversas vertientes teóricas, que centran la atención en analizar y comprender los fenómenos asociados a la dimensión territorial y las actividades económicas que ahí se generan, colocándolo como un objeto de estudio clave en los procesos de desarrollo económico. Tres ejes de interés fueron el centro de atención: 1. Los impactos sobre las condiciones de desarrollo nacional y regional de la globalización económica; 2. El énfasis en el desarrollo regional y el papel de la composición de agrupamientos productos locales asociados; 3. Los factores que determinan la formación de sistemas productivos e innovación local y regional (Robles y Godínez, 2010:37).
Desde el concepto marshalliano de distrito industrial, pasando por la definición de clúster, hasta las nociones de sistemas regionales de innovación, se han generado avances en torno a la relevancia de la actividad económica ceñida a territorios específicos (Godínez, 2010:18). Las
características de estos sistemas productivos sugieren que su primer punto de operación es local. De ahí que se empiezan a definir nodos o puntos territoriales específicos donde se aglomeran este tipo de unidades de producción, pasando a conformar Sistemas Productivos Locales (SPL) (Iglesias y Ramírez, 2008:60).
Ello conduce a considerar el entorno en el que se gestan las dinámicas de estos SPL. En la literatura se enfatiza la importancia de la elaboración de una estrategia de desarrollo económico local. Ésta debe ser consensuada por los principales actores territoriales , y tiene como objetivo fundamental la mejor utilización de los recursos endógenos y la diversificación de la base productiva local, mediante la incorporación de innovaciones basadas en la calidad y la diferenciación de los productos y procesos productivos, así como la incorporación de innovaciones de gestión y las necesarias adaptaciones sociales, institucionales y medioambientales requeridas para ello (Albuquerque, 2014:31).
Relaciones entre conglomerados y desarrollo
En relación con el impacto de este tipo de conglomerados productivos es importante considerar que los modelos, o formas de respuesta local ante los procesos de globalización, (como el distrito industrial, el SPL, el medio o ambiente innovador, cluster, red, polo de innovación, o sistema territorial de innovación) tienen en común el hecho de que las estructuras sociales, institucionales, organizativas, económicas y el propio territorio son capaces de generar sinergias, tanto para las unidades de producción como para el milieu en su conjunto. Se trata de un proceso de retroalimentación con el aparato socioterritorial que también se beneficia: la equidad social, la gestión de los recursos, el paisaje y medio ambiente, el reequilibrio regional y la cohesión social (Paunero, Sánchez y Corona, 2007:219).
La aglomeración espacial viene a ser la característica principal de los SPL, en la medida que supone una disminución de los costes de transacciones entre empresas; mejora los procesos de aprendizaje y difusión de información, incluso a través de circuitos informales; las relaciones de solidaridad y especialización entre empresas que favorecen una reducción de costes y riesgos asociados al esfuerzo innovador; y, la presencia de un mercado laboral especializado, que favorece determinadas trayectorias tecnológicas, por el gran número de profesionales del sector (Ibid.).
De aquí que un sistema productivo sea considerado un conglomerado de micro y pequeñas empresas que se desenvuelven bajo un sistema de producción especializado, haciendo uso de recursos potencialmente disponibles, tecnología propia y recursos endógenos, y con una estrecha interacción entre lo cultural, lo social y lo político, es decir, constituido y organizado desde una dinámica económica conjunta (Iglesias y Ramírez, 2008:58).
Los Sistemas Productivos Locales, SPL, surgen y se desarrollan en ámbitos específicos mediante una condensación en el tiempo de la cultura productiva a escala local, siguiendo pautas muy similares entre ellos, como son las siguientes (Paunero, et. al. 2007:218): a. Precondiciones territoriales que favorecen la innovación, como el know how técnico en ciertas actividades con alta concentración de Pymes. b. Áreas que, en general, permanecen al margen del proceso fordista de manufactura, pero donde existe una proximidad espacial entre empresas potencialmente innovadoras. c. Expansión basada en economías externas a las empresas. d. Economías internas a la región, basadas en la experiencia y la calificación profesional. e. Intensa división del trabajo entre firmas con redes compactas de relaciones materiales e intangibles (difusión de ideas e información e innovación sobre procesos y productos). f. Especialización en alguna rama o sector (productos de elevada elasticidad de la renta y ciclo de vida corto y mercado segmentado). g. Coexistencia de relaciones de cooperación informales en las fases de comercialización, fabricación o I+D+i. (Investigación + Desarrollo + innovación). h. Existencia de un mercado de trabajo flexible, con tradición laboral y cultura industrial.
A pesar de su aportación, este tipo de enfoques tienden a presentar una visión cerrada del sistema productivo. En torno al Cluster (un tipo de SPL) se ha ido forjando un esquema típico- ideal que, en términos generales, entiende las regiones y localidades como “nodos territorialmente delimitados”, que operan como estructuras cerradas, soldadas, homogéneas y dinamizadas por la cooperación intralocal, y en la cual las aglomeraciones productivas sectorialmente especializadas obtienen una “eficiencia colectiva” territorial que los actores económicos no podrían obtener a partir de su acción individual (Fernández-Satto y Vigil-Greco, 2007:862). Los trabajos realizados hasta mediados de los noventa, señalan estos autores, han tenido como propósito central el examen del inside de las aglomeraciones productivas, sin prestar atención al papel de las articulaciones externas de los mismos, esto es, a los condicionamientos y efectos derivados de las dinámicas multiescalares, que afectan o condicionan los alcances de la
acción colectiva y la capacidad competitiva de esas aglomeraciones productivas (Ibid.:868).
Complementando este enfoque, recientemente se plantean las nuevas perspectivas del desarrollo regional, con base en la Nueva Geografía Económica y la Nueva Ortodoxia Regional. En este debate se destaca una atención más profunda en el espacio, en los procesos de divergencia regional que se gestan en el contexto de las dinámicas de la globalización, los factores participantes en los campos de fuerza que inciden en las diferencias del crecimiento regional, así como en la multiescalaridad interviniente en los procesos de desarrollo de las regiones. Dentro de los focos de atención o conceptos básicos de interés en el nuevo paradigma del desarrollo regional posterior a los ochenta se encuentra: encadenamientos industriales, clusters, capacidades regionales, distritos industriales, conocimiento, tecnopolos, capital humano, innovación, infraestructura, competencia y cooperación (González y Orozco, 2015; Rózga, 2011).
Es decir, en el contexto actual, no compite la empresa de forma aislada, sino que lo hace la red de empresas o cadena productiva donde se inserta, así como el territorio donde se localiza el conjunto de actores e instituciones que conforman dicha cadena productiva. Dentro de las economías externas (aquellas relativas al agrupamiento de empresas de que se forma parte) el conocimiento constituye el elemento más importante de la producción, el cual llega a veces a convertirse en un patrimonio compartido por la comunidad territorial (Albuquerque, 2014:21).
La creación de zonas económicas especiales (ZEE) se ha convertido en un mecanismo atractivo de política económica que se ha expandido por el mundo para tratar de impulsar el desarrollo económico a través de atraer inversión extranjera directa, promover el crecimiento basado en las exportaciones, crear empleos y generar mayores ingresos de la población. A partir de la experiencias de países asiáticos, africanos y latinoamericanos, algunos organismos internacionales como el Banco Mundial (BM, 2008 y 2017), no dudan en afirmar que (a pesar de que no siempre se logran los objetivos propuestos) las ZEE han tenido efectos catalizadores en la integración al comercio mundial y en la transformación estructural que involucra la industrialización y modernización. Sin embargo, algunos académicos han cuestionado el uso de las ZEE como una herramienta generalizada para impulsar el desarrollo económico, al no considerar aspectos específicos del contexto geográfico, institucional y de los instrumentos de
política pública con el cual surgen y se desarrollan las propuestas que a menudo se nombran como las más exitosas, por ejemplo las del Sur de China.
Si bien en la actualidad las ZEE tienen un uso importante como herramienta para lograr la industrialización y el desarrollo económico, los antecedentes se encuentran en Irlanda (1959) donde se establece la primera ZEE de la era moderna (Farole, 2011). Sin embargo, autores como Rubini, Di Tomasso y Barbieri (2015) indican que las primeras zonas libres datan del siglo dieciocho en Gibraltar (1704), Singapur (1819) y Hong Kong (1848) entre otras. Actualmente el término de ZEE se utiliza de manera genérica para describir diversos tipos de zonas libres, según la época, el territorio y los objetivos con los que se establecen.
Entre las modalidades más comunes de ZEE se encuentran (BM, 2008; Rubini, Di Tomasso y Barbieri, 2015):
Zonas de libre comercio (ZF) (o zonas francas comerciales), son áreas delimitadas, libres de impuestos que ofrecen todas las instalaciones para comercio, transbordo y reexportación.
Zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE), son polígonos industriales para la ubicación de las empresas orientadas a la exportación. Ellos no necesariamente ofrecen los mismos beneficios fiscales que las ZF, pero ofrecen una ventaja funcional, especialmente para los exportadores extranjeros. También hay ZFI híbridas, divididas en un área separada para empresas orientadas a la exportación y una zona abierta a todas las industrias independiente de su orientación de exportación. Normalmente, las ZFI requieren que se exporte un porcentaje específico de la producción.
Puertos libres (PL), Estas son áreas más amplias que acogen diversos tipos de actividades que van desde el turismo a las ventas minoristas, y proporcionan un amplio conjunto de incentivos. Por este motivo, se dice que estas áreas tienden a estar más integradas a la economía de acogida.
Parques industriales (o zonas de desarrollo industrial), son áreas que tienen el objetivo de revitalizar relativamente zonas urbanas o rurales subdesarrolladas. Aquí se presta especial atención a la infraestructura y servicios que se pone a disposición para la industria. Mientras que el componente de libre comercio es menos relevante.
Fábricas de procesamiento de exportación (EPF) (o fábricas individuales) son casos de incentivos especiales otorgados a una empresa específica. En este caso, la empresa que opera bajo los privilegios de la ZEE no está físicamente ubicada dentro de un polígono industrial, pero los límites de la zona coinciden con los límites de la fábrica.
Otras zonas especializadas como son los parques de ciencia y tecnología, parques logísticos, zonas basadas en aeropuertos, entre otras modalidades.
Las empresas localizadas en las ZEE pueden obtener diversos beneficios entre los que se encuentran: a) la exención de impuestos y la reducción temporal de cargos fiscales; b) importaciones libres de impuestos, de materias primas, equipos, maquinaria y bienes intermedios para la producción de exportaciones; c) exportaciones libres de impuestos; d) libre cambio de divisas; e) reducción de los trámites gubernamentales y flexibilidad laboral; f) disposición de infraestructura y servicios; g) respeto a la propiedad privada y a la repatriación de beneficios del capital; h) otros incentivos, como la exención del impuesto al valor agregado (IVA) y subsidios de capacitación (Farole y Akinci, 2011; Rubini, Di Tomasso y Barbieri, 2015).
A pesar de las diversas modalidades de ZEE y por tanto de objetivos, se puede identificar que las ZEE tienen en común los objetivos de i) generar divisas a través de las exportaciones; ii) crear empleos; iii) atraer inversión extranjera directa; iv) acelerar el proceso de industrialización a través de los encadenamientos las empresas locales con las empresas exportadoras con por la venta de bienes y servicios, lo que promueve las exportaciones indirectas; v) impulsar procesos de reforma y modernización de las economías nacionales donde se localizan las ZEE.
Dado que en México se plantean objetivos más amplios a través de la operación de las ZEE (como reducir la pobreza y fomentar el desarrollo de las regiones más rezagadas –ver adelante-), es importante revisar algunos de los elementos que han contribuido al relativo éxito de las ZEE, como se enuncian a continuación:
La reducción de costos por economías de aglomeración
Las economías de aglomeración son el resultado de la agrupación de empresas que se traducen en la reducción de costos de transporte en tres categorías: movilidad de mercancías, empleo y conocimiento. En el caso de la reducción de costos en la movilidad de mercancías producto de la aglomeración se presenta cuando las empresas localizadas en las ZEE establecen vínculos hacia
atrás con otras empresas ubicadas en el polígono de las ZEE y también con empresas ubicadas fuera de él, pero en las proximidades, lo que reduce los costos de transporte de materias primas o bienes intermedios. También la aglomeración puede generar vínculos hacia adelante cuando las empresas de la misma ZEE se convierten en un canal de demanda. Adicionalmente la agrupación de los productores de bienes finales, proveedores intermedios y consumidores puede producir un proceso de autorreforzamiento al atraer a nuevas empresas a las ZEE (World Bank, 2017). En términos de empleo, el agrupamiento de empresas en las ZEE puede crear densos grupos de mano de obra calificada, que cobra mayor relevancia cuando las ZEE se especializan en alguna industria o cadena de suministro.
Incentivos fiscales y no fiscales para atraer inversión
Los incentivos fiscales de las ZEE se orientan a reducir los impuestos para las empresas y, a veces, para los empleados clave. Los instrumentos fiscales pueden ser impuestos corporativos reducidos o exenciones fiscales permanentes y temporales; créditos fiscales a la inversión o bonificaciones por depreciación acelerada; o impuestos y aranceles de importación más bajos. Mientras que los incentivos no fiscales se materializan en desarrollo de infraestructura especializada, capacitación laboral, apoyo de expatriación o incluso subsidios salariales. A pesar del amplio uso de los incentivos fiscales, su aplicación puede generar y ampliar los desequilibrios económicos de los países donde se establecen las ZEE por dos motivos: primero se dejan de percibir importantes ingresos fiscales, segundo algunas empresas de baja productividad pueden recibir los incentivos fiscales por el solo hecho de su localización en las ZEE en detrimento de empresas más productivas localizadas fuera.
El papel de las ZEE en las exportaciones
Las ZEE se crean con la finalidad de fomentar las exportaciones y muchas veces se plantean también el objetivo de estimular las exportaciones regionales. Los beneficios proporcionados por los agrupamientos industriales, los beneficios fiscales y no fiscales inciden positivamente en el impulso de las exportaciones de las ZEE y llegan a representar una proporción del total de exportaciones del país. No obstante, el dinamismo exportador de algunas ZEE parece asociarse más a la orientación exportadora del país que de la propia ZEE (World Bank, 2017).
El desempeño de las empresas en las ZEE
Las empresas establecidas en las ZEE registran mejor desempeño que las empresas externas, porque tienen una influencia positiva en el capital, la relación capital-trabajo, el empleo, los productos y la productividad laboral. Sin embargo, se registran efectos mayores cuando se trata de empresas intensivas en capital que cuando son empresas intensivas en fuerza de trabajo. También se observan diferencias cuando son áreas de mayor potencial de mercado y que cuentan con mayor dotación de infraestructura que cuando se trata de áreas de bajo potencial de mercado y escasa infraestructura.
Los resultados del mercado laboral en las ZEE
La creación de empleos en las regiones donde se localizan los agrupamientos industriales de las ZEE es uno de los principales objetivos. Sin embargo, se reconoce que el empleo se localiza en un número pequeño de regiones y que al mismo tiempo estas regiones atrajeron población migrante que no necesariamente logró emplearse, manteniendo relativamente altos los niveles de desempleo. Otro de los aspectos relevantes se refiere a la mejora de las capacidades laborales de los trabajadores. Los agrupamientos industriales especializados en un sector han proporcionado el desarrollo de habilidades laborales a través de capacitaciones y difusión del conocimiento entre empresas y trabajadores, mejorando la productividad del trabajo y en alguna medida se ve reflejada en el incremento de los salarios.
Las economías de derrame y las ZEE
Las ZEE son un instrumento ampliamente utilizado para impulsar procesos de desarrollo en áreas rezagadas. Los hacedores de política esperan que la inversión pública en la construcción de ZEE se recupere por medio de la atracción de inversión extranjera y nacional que permita efectos de derrame en las economías locales y en el crecimiento económico de largo plazo. Sin embargo, los efectos de derrame dependen de factores mediadores, y canales de transmisión son cruciales para facilitar los efectos indirectos. Dichos factores dependen de las características de las empresas localizadas en las ZEE como de las empresas que no lo están, en las dotaciones de la fuerza de trabajo, y de factores institucionales de los países de acogida. Por su parte, los derrames de conocimiento dependen en gran medida de la aptitud de absorción local para identificar,
interpretar y luego transmitir nuevos conocimientos a los procesos de producción locales.
La experiencia de las ZEE de China
Por lo general se menciona el caso de China como una experiencia exitosa en cuanto al desarrollo de ZEE, a partir de que en el año de 1980 establece siete ZEE especiales: Shenzhen, Zhuhai, Shantou, Xiamen, Hainan, Shanghai Pudong y New Area. Sin embargo, es importante identificar los principales factores que han impulsado el crecimiento de las ZEE, así como algunos de los problemas que reporta la literatura especializada (este apartado se basa en Domínguez y Brown, 2017; y González y Meza, 2009). Lo que puede servir para la toma de decisiones en la elaboración de las estrategias impulsadas para las ZEE de México.
La localización
Las siete ZEE mencionadas tienen como característica que su localización se realizó en áreas clave de la costa oriental del país, porque se encuentran relativamente cercanas a Macao, Hong Kong, Taiwan y Corea del Sur, lo que permitió atraer inversión extranjera directa de empresarios chinos de ultramar, así como de otros países asiáticos. Además de la cercanía en términos de distancia, también desempeñó un papel importante la cercanía cultural de los empresarios que invirtieron inicialmente en las nuevas ZEE.
La participación gubernamental
El gobierno ha tenido un papel fundamental en el impulso de las ZEE como parte de una estrategia más amplia de industrialización del país. Inicialmente el gobierno central creó una legislación específica que permitiera la inversión extranjera directa, los incentivos fiscales temporales y permanentes, la repatriación de beneficios, así como la prestación de servicios financieros para el cambio de divisas. Al mismo tiempo que destinó cuantiosos recursos económicos para la dotación de infraestructura de transporte, de acceso a la tierra a bajo costo, de prestación de servicios especializados y de servicios para la producción. Posteriormente el gobierno central delegó en los gobiernos locales la gestión e impulso de las ZEE, ahora estos gobiernos por medio de estrategias de formación de recursos humanos, de asesoría empresarial, del incremento del presupuesto destinado a la investigación y desarrollo entre otros instrumentos.
También destaca en el ámbito del gobierno local la creación de un sistema legal propio con el objetivo de impulsar el crecimiento económico en función de los requerimientos locales.
Los agrupamientos industriales
Las ZEE se distinguen por concentrar a grandes empresas y conglomerados industriales para fomentar los agrupamientos industriales con el fin de obtener beneficios de las economías de escala, como los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, la fuerza de trabajo especializada, los servicios financieros especializados y la difusión del conocimiento que les permita incrementar la productividad y la competitividad de las ZEE.
Algunas de las críticas a las ZEE se centran en la gran cantidad de recursos económicos destinados a la creación de infraestructura para atraer inversión extranjera. Otra crítica se enfoca en los ingresos que deja de percibir el país por los incentivos fiscales que otorga en estas zonas. Quizás una de las críticas más difundidas es la incapacidad para difundir los procesos de industrialización y de crecimiento económico al resto de la región donde se localizan las ZEE, por su incapacidad de articularse dinámicamente con las actividades productivas de la región.
Las ZEE en México
Para el análisis de la estrategia de ZEE es importante situar el contexto reciente de la política de desarrollo económico e industrial en México, asumiendo que, dentro de los enfoques señalados del desarrollo regional, el dinamismo de los territorios está condicionado por una trayectoria productiva histórica específica (Unger, 2010:150,151), pero también por factores de corte macro y del contexto internacional.
El proceso de industrialización impulsado a partir de la década de los cuarenta del siglo pasado, a través de la política de sustitución de importaciones, tuvo como resultado el establecimiento de sectores productivos vinculados más con la producción de bienes industrializados que implicaban la importación de tecnologías, por ejemplo, el sector automotriz, y, de manera general, bienes de consumo duradero, teniendo como mercados principales a las grandes urbes. Este patrón industrial dejó de lado formas de producción artesanales y procesos productivos locales, que permanecieron como marginales (Paunero, et. al. 2007:225).
En décadas recientes desde que se instrumenta la integración regional hacia el norte del continente, se ha visto una ruptura de encadenamientos productivos a varios niveles (Moreno-
Brid y Ros, 2010:302 ); de tal forma que se presentan escasos vínculos entre los sectores dinámicos –concentrados en el mercado externo y que forman parte de los encadenamientos productivos globales- y los sectores productivos regionales (Dussel, Piore y Ruiz, 1997; citado en Paunero, et. al. 2007:226).
En contraste con los SPL de otras latitudes (como Europa) en México un gran número de sistemas productivos locales tradicionales se sustentan en condiciones de supervivencia, vinculados con los sectores agrícola-alimentarios. En muchos de ellos predomina también la población indígena y con grados de marginación y pobreza altos. Estos sistemas tienden ser absorbidos por las fuerzas globales bien a través de su destrucción -vía la expropiación de sus tierras- y/o integración subordinada a través del comercio y los servicios (Ibid.:234).
Es en este contexto de intensificación de relaciones transnacionales, y de fragmentación de industria mexicana, que se propone la estrategia de ZEE. En México, las Zonas Económicas Especiales se anuncian en febrero de 2015 (Istmo de Tehuantepec en Oaxaca, Puerto Chiapas en ese estado, y Lázaro Cárdenas en Michoacán) y constituyen “una gran apuesta del Estado mexicano por el desarrollo regional, a la que se suman estímulos municipales y estatales, así como una amplia gama de incentivos no fiscales y apoyos en áreas como financiamiento, emprendimiento, capacitación e infraestructura, entre otros” (Autoridad Federal Para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales, septiembre 20171)
Es decir, en el caso de México se proponen objetivos de mayor alcance que los propósitos comunes mencionados arriba. Las ZEE “se establecerán con el objeto de impulsar, a través de la inversión productiva, el crecimiento económico sostenible, sustentable y equilibrado de las
regiones del país que tengan mayores rezagos en desarrollo social” (Art. 6, de la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, DOF, 2016). Esta Ley regula la operación de las ZEE
para impulsar el crecimiento económico sostenible que, entre otros fines, reduzca la pobreza, permita la provisión de servicios básicos y expanda las oportunidades para vidas saludables y productivas, en las regiones del país que tengan mayores rezagos en desarrollo social, a través del fomento de la inversión, la productividad, la competitividad, el empleo y una mejor distribución del ingreso entre la población. (Art. 1.).
Se agrega:
Dichas Zonas serán consideradas áreas prioritarias del desarrollo nacional y el Estado promoverá las condiciones e incentivos para que, con la participación del sector privado y social, se contribuya al desarrollo económico y social de las regiones en las que se ubiquen, a través de una política industrial sustentable con vertientes sectoriales y regionales. (Art. 1, DOF, 2016).
La Zona Económica Especial de Puerto Chiapas, ubicada en el municipio de Tapachula, busca “generar un desarrollo integral de la región, fomentando la atracción de inversiones, la creación de empleos formales y bien pagados y la creación de cadenas productivas” (https://www.gob.mx/zee). La Zona es un área geográfica sujeta a un régimen especial de incentivos, estímulos y facilidades administrativas. La Zona fue decretada por el Ejecutivo Federal el día 28 de septiembre del 2017. Dicha Zona, abarca una superficie de 8,612 hectáreas, contando con un Predio Federal con una extensión de 523 hectáreas. Además de la extensión de este polígono amplio, se contempló un Área de Influencia involucrando a los municipios aledaños, que para el caso de Puerto Chiapas son: Tapachula, Tuxtla Chico, Suchiate, Huehuetán, Mazatán, Frontera Hidalgo y Metapa. Oficialmente, se entiende que “La ZEE de Puerto Chiapas, destaca por su dinamismo fronterizo derivado del intercambio comercial y de servicios que existe con Centroamérica, Latinoamérica y Asia, además de contar también con conectividad con el
resto del territorio nacional por la red vial y ferroviaria” (Ibid.).
Como parte de la especificidad territorial donde se ubica esta Zona, cabe mencionar que Chiapas ocupa un lugar destacado en el país en la producción y exportación de productos agrícolas (plátano, mango y café, principalmente), pero éstas se realizan con un bajo nivel de transformación. En el periodo de 2003 a 2015, el PIB primario bajó su aportación al PIB total, de
al 6.7%. El secundario paso de 33 a 26%, es decir se redujo la aportación del sector productivo en general. En este periodo, la industria manufacturera pasó de aportar 12.7% al 10.2% del Producto estatal. Cabe destacar el crecimiento relativo de la aportación del PIB manufacturero al sector secundario (de 38.5 a 39.3%), del alimentario al Secundario (de 9.8 a 11.7%), y del alimentario a la manufactura (de 25.4 al 29.6%). Es decir, la manufactura e industria alimentaria sostienen en parte al sector secundario, en este periodo (Tablas 1 y 2).
Periodo | Total de la actividad económica Chiapas | Total actividades primaria Chiapas | Total actividades secundarias Chiapas | Total industrias manufactureras Chiapas | 311 Industria alimentaria Chiapas |
2003 | 248123.227 | 21940.471 | 81794.783 | 31457.94 | 7998.297 |
2004 | 238375.89 | 20617.682 | 68697.106 | 29417.957 | 7622.963 |
2005 | 240279.559 | 18740.146 | 67797.588 | 27911.175 | 8143.571 |
2006 | 248414.302 | 19719.962 | 73137.71 | 28794.799 | 8005.018 |
2007 | 252536.304 | 20309.059 | 69330.669 | 29437.521 | 8381.942 |
2008 | 258289.89 | 19961.21 | 74678.646 | 28970.248 | 8613.462 |
2009 | 256698.362 | 20026.696 | 75768.908 | 29508.529 | 8699.305 |
2010 | 270989.331 | 20757.394 | 84566.691 | 29816.387 | 8514.158 |
2011 | 279446.584 | 20808.961 | 85043.298 | 30686.857 | 8463.662 |
2012 | 284733.625 | 20576.267 | 85582.327 | 29882.511 | 8770.024 |
2013 | 280925.273 | 20772.068 | 76769.782 | 29022.838 | 8774.245 |
2014 | 294768.593 | 19843.33 | 82355.899 | 30372.055 | 8821.725 |
2015p/ | 291841.698 | 19689.854 | 75934.903 | 29858.831 | 8849.89 |
Fuente: Banco de Información Económica INEGI, www.inegi.org.mx, 13 noviembre de 2017.
AÑO | % % % % % % PRIMARIO/ SECUNDARIO/ MANUFACTURA MANUFACT/ ALIMENT/ ALIMENT PIB TOTAL PIB TOTAL / PIB TOTAL SECUND SECUND / MANUFA CT | |||||
2003 | 8.8 | 33.0 | 12.7 | 38.5 | 9.8 | 25.4 |
2004 | 8.6 | 28.8 | 12.3 | 42.8 | 11.1 | 25.9 |
2005 | 7.8 | 28.2 | 11.6 | 41.2 | 12.0 | 29.2 |
2006 | 7.9 | 29.4 | 11.6 | 39.4 | 10.9 | 27.8 |
2007 | 8.0 | 27.5 | 11.7 | 42.5 | 12.1 | 28.5 |
2008 | 7.7 | 28.9 | 11.2 | 38.8 | 11.5 | 29.7 |
2009 | 7.8 | 29.5 | 11.5 | 38.9 | 11.5 | 29.5 |
2010 | 7.7 | 31.2 | 11.0 | 35.3 | 10.1 | 28.6 |
2011 | 7.4 | 30.4 | 11.0 | 36.1 | 10.0 | 27.6 |
2012 | 7.2 | 30.1 | 10.5 | 34.9 | 10.2 | 29.3 |
2013 | 7.4 | 27.3 | 10.3 | 37.8 | 11.4 | 30.2 |
2014 | 6.7 | 27.9 | 10.3 | 36.9 | 10.7 | 29.0 |
2015 | 6.7 | 26.0 | 10.2 | 39.3 | 11.7 | 29.6 |
Fuente: Banco de Información Económica, INEGI, www.inegi.org.mx
El único agrupamiento industrial operando en el estado es el Parque Industrial Puerto Chiapas. Cuenta con 301 hectáreas, con un polígono urbanizado y lotes de 5,000 a 10,000 m2, para el desarrollo industrial, comercial y de servicio. Cuenta con un Corredor Logístico Multimodal teniendo en un radio de 20 km los siguientes servicios básicos: un Aeropuerto Internacional, una Frontera con Centroamérica, Autopistas que conectan con el resto del país, red Ferroviaria, y Muelles de carga, Turístico y Pesquero. El recinto fiscal estratégico, constituye un inmueble habilitado por la Administración General de Aduanas exclusivamente para la introducción por tiempo limitado, de mercancías extranjeras, nacionales o nacionalizadas, bajo el
Régimen de Recinto Fiscalizado Estratégico
A fines del año 2015, se encontraban instaladas allí 21 empresas, de las cuales 10 eran del sector agroindustrial y agroalimentarios, principalmente de mariscos. Dos de ellas (una de biodiesel y otra liofilizadora de café) se reportaban sin funcionamiento, http://www.spdfs.chiapas.gob.mx/ fideporta/, 15 de septiembre de 2015). El resto de empresas operaban en ramos distintos al agroindustrial: hidrocarburos, incineración de residuos químicos, fabricación de plásticos, y marina turística (Tabla 3).
Nombre | Producto | Inicio de operaciones | |||||
Cafés de Especialidad de Chiapas, S.P.I. de C.V. | Liofilizado y otros procesos de Café | 2010 | |||||
Congeladora y Exportadora Mariscos Ochoa, S. A. | de | Maquila, empaque exportación de mariscos | y | 1979 – no opera actualmente | |||
Congeladora y Maquiladora de Chiapas. | Maquila, empaque exportación de mariscos | y | 1984 | ||||
Crustáceos del Soconusco S. de R. L. de C. V. | Captura, maquila y exportación de camarón. | 1984 | |||||
Frigoríficos del Sur S. A. de C. V. | Resguardo y conservación de atún y otros productos precederos. | 2005 | |||||
Herdez, S. A de C. V. | Procesamiento y envasado de atún. | 1998 | |||||
Herport S.A. construcción) | de | C. | V. | (En | Procesamiento de productos pesqueros, y agropecuarios | ||
Nutrición Animal del Soconusco S. P. R. de R. L. | Elaboración de alimentos balanceados para animales. | 2007 | |||||
Planta Piloto de Biodiesel (En | Producción de Biodiesel. | 2010 | |||||
construcción) | ||
Procesadora Especializada de Alimentos S.A. de C.V. | Procesamiento y envasado de atún | 2005 |
Fuente: http://www.spdfs.chiapas.gob.mx/fideporta/
Para el mes de noviembre de 2017, la información oficial indicaba la presencia de las siguientes empresas:
Procesa
Herdez
Cafesca
Plásticos del Soconusco
Nutrición animal del Soconusco
Lubricantes y combustibles marinos
Suministradora de Combustibles y Lubricantes de Puerto Madero
En la administración 2012-2018 el gobierno federal se propuso el compromiso de establecer Parques Agroindustriales en siete estados del país, de los cuales se establecería uno en Chiapas, único en el sureste del país. Inicialmente se pensaba en tres Parques de este tipo, en los municipios Tapachula, Comitán y Ocozocoautla, pero solo se logró el de Tapachula. En el mes de octubre de 2014 comenzó la construcción del “Parque Agroindustrial para el Desarrollo Regional del Sureste” (en Puerto Chiapas), con una inversión inicial de 400 millones de pesos (SAGARPA, distintos comunicados). Allí
alrededor de 15 empresas desarrollarán proyectos agroindustriales entre los que se encuentran: Una planta extractora de aceite de pasta de soya, una procesadora y empacadora de mango, una seleccionadora y procesadora de aceite y de pasta de ajonjolí, un destilador de caña de azúcar, una fábrica para la elaboración de plásticos y mezcladora de insumos para la producción de plátano, una planta extractora de aceite de palma, una planta procesadora de cereales y galletas, envasado de café liofilizado para su exportación, procesadora de alimentos de plátano, la primera red en frío para plátanos, la
primera procesadora de etanol, plásticos para cultivos de plátanos, y otra más de pitas y rafias agrícolas. (Fletes, et. al. 2016).
Como se puede ver, ha habido una serie de iniciativas Estatales para conformar un tipo de conglomerado en la región. Por eso, es útil evaluar la orientación que se le quiere dar a la ZEE en Chiapas respecto al potencial del conjunto de los sistemas productivos locales operando. En investigaciones realizadas por los autores (ver Fletes, et. al., 2016), se ha encontrado el predominio actual de tres principales industrias que integran actores locales, prácticas productivas, rasgos de identidad, recursos locales y endógenos, y conocimientos locales diversos sobre procesos productivos relacionados. Estas son el mango, la palma africana y los productos no tradicionales, las cuales constituyen un verdadero Sistema Agroindustrial Regional (SAR), con muy escasos enlaces organizacionales e institucionales pero que comparten los elementos señalados.
En el SAR señalado, en el Corredor Costero, las empresas obtienen una variedad de productos, entre los que se encuentran los siguientes: mango ataulfo fresco (empacado), aceite crudo de palma, café con distinto procesamiento (tostado y molido), café descafeinado y soluble, marañón (nuez de la India), grano de café confitado, mermeladas, mango deshidratado, cacao, plátano deshidratado, salsas, cardamomo, macadamia, piña, cacahuates, chocolate, café con chocolate, habas, pistaches, licores, tascalate, pinole, chocolate almendrado, con cacahuate, con vainilla y glaseado, chococafé rústico, botana de cacao y almendra con chile, jamaica, papaya, quesillo, queso crema, queso Cotija, queso de sal, mermelada de carambola, chile, achiote, vainilla, miel de abeja, jalea de café, mermeladas dulces y enchiladas. De este modo, se pueden identificar cuatro principales agroindustrias: mango, lácteos-queso, “productos no tradicionales”, y aceite de palma (Fletes, et. al., 2016). Algo muy significativo es que hay una reducida participación de agricultores (sean pequeños o grandes) involucrados en estas unidades agroindustriales, es decir en procesos de transformación.
Ahora bien, desde la perspectiva oficial, la Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales, señala la Agroindustria como una de las “vocaciones productivas a desarrollar en la Zona”, junto con la industria Eléctrica-Electrónica, Pulpa y Papel, y Autopartes. De acuerdo con nuestras investigaciones directas con empresarios y productores
locales, es importante considerar que más allá de la agroindustria no se detectan actividades que constituyan un cierto nivel mínimo de encadenamientos productivos regionales en las demás vocaciones percibidas. La actividad de autopartes se reduce a la empresa Axa Yazaki, dedicada a la fabricación de equipo eléctrico y electrónico y sus partes para vehículos automotores, con plantas instaladas en los municipios Villaflores y Tuxtla Gutiérrez. La industria de autopartes e incluso la automotriz ha sido promovida por representantes del Banco Mundial en reuniones con funcionarios de distintas Secretarías estatales, como un sector con potencial para la ZEE. Se presenta difícil que ello pueda generarse por decreto, pues este tipo de inversiones requieren, como se ha enunciado en el análisis teórico, recursos materiales y de conocimiento, mano de obra adiestrada y especializada, una base de proveedores regionales de ciertos insumos, en síntesis un nivel mínimo de condiciones territoriales para su asentamiento. En países como China, la estrategia de ZEE ha crecido en el marco de una ardua labor no solo del Estado sino a través de la constitución de la creación de organismos sociales, industriales y empresariales que guardan estrechas relaciones de colaboración, en medio de una estrategia de expansión global (Shambaugh, 2014).
Por otro lado, en términos operativos, algunos autores han analizado que no se tendrían los resultados anunciados en la LFZEE, en tanto, mencionan Sevilla y colaboradores: 1) Las inversiones productivas descansarían en los “animal spirits” de los empresarios, que siempre se han manifestado poco interesados en invertir en un estado donde hay carencias de infraestructura física que incrementa inevitablemente los costos de producción y dificulta tanto el abastecimiento material como la salida de la producción hacia los atractivos mercados del norte; 2) Sin modificar los niveles salariales actuales, se crearía empleo muy pobre (uno de los atractivos de estas zonas sería la abundancia de mano de obra barata en las zonas pobres), con un escaso efecto multiplicador sobre la economía local; 3) El alcance de la propuesta es muy limitado en relación a las necesidades, por ejemplo en Chiapas se prevé invertir solo en una zona del Soconusco (Puerto Chiapas) (Sovilla, Díaz y López, 2017:385).
Lo anterior indica que la inversión en ZEE en este tipo de especificidad territorial puede conducir a la generación de una economía de enclave, es decir un dinamismo económico desconectado de los sistemas productivos locales. Como ha sido oficialmente presentada, el desarrollo territorial se limita a acomodar el territorio a las necesidades del posible grupo de
empresas participantes. Incluso, en la ZEE, el Programa de Desarrollo anunciado por la LFZEE constituye
El instrumento de planeación que prevé los elementos en materia de ordenamiento territorial y las características de las obras de infraestructura de transporte, de comunicaciones, de logística, energética, hidráulica y otras que se requieren ejecutar en el exterior de la Zona para la operación de la misma y, en su caso, otras obras que sean complemento a la infraestructura exterior; así como las políticas públicas y acciones complementarias a que se refiere el artículo 12 de esta Ley. (DOF, 1 de junio de 2016).
Desde esa perspectiva, las ZEE representan una alternativa favorable en términos de incorporar la región en algunas cadenas productivas globales y nacionales, es decir de participar en flujos globales, mas no en la meta permanente del desarrollo regional dirigido a la integración territorial de los procesos productivos en condiciones de equidad y competitividad del propio territorio.
La estrategia de ZEE podría tener como efecto el establecimiento de nodos de cadenas productivas escasamente vinculados con los sistemas productivos de los territorios donde se instalan. Para disminuir este posible impacto debe establecerse una estrategia de desarrollo territorial que tenga como base la integración de los elementos endógenos (procesos productivos locales, conocimientos, capital local, encadenamientos, innovación y desarrollo tecnológico local) de las regiones donde aquellas operen; además de una política nacional clara de desarrollo industrial. A pesar de que la LFZEE menciona la necesidad de promover encadenamientos de pequeñas y medianas empresas, no indica la manera en que se van incorporar a (o se va interrelacionar las ZEE con) los agentes y sistemas productivos locales actualmente operando en los territorios. En ese sentido, con la estrategia de ZEE el Estado promueve una integración de regiones pobres en los flujos nacionales e internacionales, mas no una propuesta nueva de desarrollo regional en todos sus términos, integral, eficiente, equitativa, sustentable y con efectos en la innovación regional.
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Notas
1 https://www.gob.mx/zee/articulos/que-las-zonas-economicas-especiales-cumplan-este-papel-detonador-frente-a-la- mayor-asignatura-pendiente-de-la-nacion-por-un-mexico-que-siempre-sea-igual?idiom=es