Othón Herrera y Cairo-Yarahuán1
Palabras clave: Economía de Bienestar; neoinstitucionalismo; eficiencia; Poder Legislativo; elección pública.
¿Cuál es el parámetro que sirve de guía para buscar eficiencia en la toma de decisiones sobre los grandes problemas nacionales o locales? ¿A quién o quienes les corresponde decidir lo que hace el gobierno, y cuáles son los objetivos que persigue con sus acciones?
Nuestra era digital es una época donde el avance de la tecnología, ha marcado un impacto transversal en todas las actividades de nuestra vida y donde solo es necesario adentrarse en la búsqueda de información sobre los sucesos políticos, económicos y sociales, para encontrar que
1 Doctorando en Gobiernos Locales y Desarrollo Regional, Universidad de Occidente; Líneas de investigación “Política, Democracia y Ciudadanía” email: othon.cairo@udo.mx.
diariamente, en alguna parte de nuestro planeta, ciudadanos y gobiernos -como los nuestros-, enfrentan problemas que en ocasiones no solamente nos son comunes, sino que son persistentes a lo largo de la historia: deflaciones, fallas del sistema financiero, crisis fiscales, mercado negro, riegos ambientales, corrupción, impunidad, planeación urbana deficiente, inestabilidad social, crimen organizado, pobreza, epidemias, etcétera. En el ámbito local, la situación no es muy diferente; violencia, inseguridad, pobreza, inequidad, impunidad, etcétera (World Economic Forum, 2017).
De inmediato surgen cuestionamientos tratando de dar explicación sobre el origen de dicha problemática, y, sobre todo, como encontrar la manera más eficiente de resolverlos.
¿Debian haberse presentado estos fenómenos? ¿Se actúo de manera oportuna? ¿Podrán solucionarse a través de nuevas políticas o leyes? ¿Qué hará el gobierno para resolverlos?
En caso particular de esta investigación, tratamos de entender que si bien, la parte normativa de la economía del bienestar sugiere un estrecho vínculo entre bienestar social y eficiencia económica; sugiriendo la intervención del estado para redistribuir la renta y corregir los fallos del mercado. En la parte positiva son los procesos políticos y la estructura burocrática que participa en su implementación, quienes están siendo ineficientes, contribuyendo en poco con la fundamentación teórica que le da sustento a su existencia.
La propuesta de esta investigación -en etapa de desarrollo- establece la hipótesis que, en la realidad, los posibles beneficios sociales que debiera aportar el Estado con su intervención son transformados por los legisladores (entre otros actores), en beneficios y costos políticos, que son resultado de una ineficiente toma de decisiones públicas.
Si bien el sector público en nuestro país cuenta con una distribución de competencias, en su división constitucional de poderes y en los tres órdenes de gobierno, sería válido preguntarse
¿Por qué se ha elegido como objeto de análisis a las legislaturas locales?
Asumimos la carga del peso de dicha responsabilidad al papel de los legisladores locales, en primer lugar, por la complejidad que por sus dimensiones representaría el orden federal, y, en segundo lugar, entendemos que el órgano legislativo es quien se constituye como el integrador de las bases de la convivencia, el orden y el intercambio en las sociedades a través de la creación de la Ley. La que, a su vez, representa el sustento del quehacer del Estado para cumplir con su misión de reasignar valores en la sociedad que lo integra.
De esta manera, la creación de la ley, su observancia y aplicación, podrá ser entendida como una función atribuida a los poderes públicos, considerados la fuerza correctiva de las fallas del mercado (Stiglitz, 1991). Y quienes deben garantizar que su actividad, atribuciones, acciones y decisiones aportarán solución a los diversos problemas de la sociedad, entendidos como beneficios económicos buscando comprobar que “las instituciones políticas transforman la base de los costos y beneficios de lo económico a lo político”. (Weingast, Christopher, & Shepsle, 1981, pág. 2).
La idea principal sobre la redistribución ineficiente, desarrollada por Acemoglu & Robinson (2001), es que la dinámica del poder del grupo es crucial en los sistemas políticos, que carecen de la capacidad de hacer compromisos para la regulación futura. Estos grupos desean tomar acciones no sólo para aumentar su bienestar hoy; quieren mantener su poder para tener influencia política y con esto adquirir la capacidad para extenderla en el futuro. Con el fin de hacer esto, pueden tomar medidas actuales que no serían óptimas, si no existiera preocupación por el futuro.
Esto se debe a que la redistribución ineficiente permite a un grupo su permanencia, o la posibilidad de unirse a otro grupo relativamente más atractivos para los agentes marginales, que con la selección de un método eficiente de distribución le impediría.
Se argumenta que esta explicación es consistente con una variedad de pruebas sobre la influencia política futura, que se basa en su capacidad para organizar la acción colectiva, en campos económicos de redistribución como la agricultura, el comercio y la política de empleo. El estudio y el modelo aplicado se centra en la focalización ineficiente, es decir, que las subvenciones están dirigidas a grupos cuyo comportamiento será inducido (Acemoglu & Robinson, 2001).
Para dar forma al análisis, se deberá entender que la base en la que se sustenta el estudio de la elección pública es la capacidad que tienen los poderes públicos para intervenir en los procesos económicos, y determinar las reglas del juego, según establece el marco teórico de la economía del bienestar, la cual asume que el mejoramiento en las condiciones de existencia de una comunidad, está estrechamente relacionada en primera instancia por el bienestar mismo de los individuos como entes básicos de la conformación de las relaciones sociales, pero para hacer posible esta determinación, las decisiones del Estado y las legislación que asigna costos y
distribuye bienes y servicios entre los gobernados juega el papel más importante.
Así, las decisiones políticas son el resultado de los procesos por parte de los agentes estatales mediante un proceso de cabildeo y cuya consecuencia es la asignación o la eliminación de costos a los particulares y la sociedad en general (Buchanan & Tullock, 1962).
Para Moe (1990), existe la coincidencia de que las instituciones políticas tienen dos propósitos muy diferentes. Por un lado, ayudan a mitigar los problemas de acción colectiva, particularmente, el compromiso y problemas de aplicación tan debilitantes para el intercambio político, y por lo tanto permiten que los diversos actores en la política cooperen en la realización de ganancias del comercio. Por otro lado, las instituciones políticas también son armas de coerción y redistribución. Son el medio estructural por el cual los políticos, los ganadores persiguen sus propios intereses, a menudo a expensas de los políticos perdedores.
Si queremos entender de dónde vienen las instituciones políticas, y por qué toman sus formas específicas, tenemos que prestar mucha atención a ambos lados de su historia teórica. Esto parece bastante obvio para Moe (1990), y la mayoría de quienes estudian las instituciones probablemente puedan estar de acuerdo. También parece obvio que la elección racional como metodología general es igualmente adecuada al contar de cualquier lado de la historia, y, más que eso, es capaz de integrar los dos en una perspectiva única y coherente sobre las instituciones.
En la consecución de los objetivos propuestos; se plantea establecer una aproximación a la economía del bienestar, el institucionalismo, la elección publica, proponiendo un modelo que nos permita establecer una medición que permita relacionar las variables productividad y eficiencia en la legislatura local, y que a la vez nos facilite la tarea, como un revelador del trabajo que se realiza en el cabildeo de la toma de decisiones y las consecuencias que en el entorno económico podrían generar.
La valoración de las instituciones a través de la eficiencia distributiva no solamente analiza el proceso económico a través de la cantidad del ingreso, sino también la eficiencia con la que estos resultados se distribuyen en la comunidad que afecta de manera directa al crecimiento económico. Es decir, la manera en la cual es ingreso es distribuido de manera eficiente entre los individuos y que varía según las condiciones propias de cada región de manera particular (Stiglitz, 2000).
Algunos especialistas en comportamiento político como Kenneth Shepsle, han
desarrollado un modelo para analizar la eficiencia distributiva en los procesos de decisión, que determina que la anomalía de la ineficiencia política sostenida aparece cuando existe una divergencia donde los principios económicos normativos se encuentran distantes de las preferencias de los actores políticos (Weingast, Shepsle, & Johnsen, 1981).
Esta apreciación está vinculada a la economía del bienestar donde algunos de los economistas más reconocidos en la actualidad, sugieren una etapa crítica del Estado benefactor, que ha sido incapaz de encontrar un modelo institucional eficiente, que permita el desarrollo y la redistribución de la riqueza. Este modelo institucional se convierte en factor determinante para explicar el éxito y fracaso de ciertas economías (Acemoglu & Robinson, 2013; Stiglitz, 2015).
En un análisis sobre la redistribución ineficiente, Acemoglu y Robinson (2001) mencionan que existen muchas teorías bien desarrolladas que explican, porque los gobiernos redistribuyen el ingreso, pero muy pocas podrían explicar porque a menudo, esta redistribución se realiza de una forma socialmente ineficiente. Esta ineficiencia redistributiva, se establece como una herramienta para sostener el poder político, a través del otorgamiento de dádivas, subsidios, o la asignación presupuestal para sectores específicos geográficamente delimitados. Y que, además, señala, en ningún momento se puede entender esto como un esfuerzo o una política que tenga como objetivo la solución de alguna de las fallas del mercado.
Por su parte, Samuelson (1958), estableció su teoría de la eficiencia, en relación con una asignación óptima de producción y distribución de bienes públicos y privados. Por lo tanto, al no contribuir el Estado adecuadamente a la distribución del ingreso y a reducir la desigualdad. Nuestras instituciones son el resultado de una evolución en las conductas del individuo que han estado determinadas por los mismos cambios sociales, pero que generan respuesta a la incertidumbre mediante el establecimiento de estructuras estables, que proporcionan un medio adecuado de desarrollarse. Sin embargo, esta estabilidad de las estructuras no representa necesariamente que sean eficientes.
Ante dichos resultados, es necesario fortalecer las instituciones de manera que puedan evolucionar hacia economía más sólidas estructuralmente, y en que permitan un cambio incremental y donde esté garantizado socialmente la facultad de las personas de acceder en igualdad de condiciones a los recursos, bienes y servicios necesarios para su desarrollo económico.
Es de entenderse que las personas, toman decisiones buscando su propio interés, el interés de un grupo específico, pero contrario al pensamiento clásico sobre el interés general señalado por (Friedrich & Tancredi, 1967), difícilmente se podría considerar que pueden tomar decisiones basados en un interés general o público, puesto que para lograrlo, sería necesario que las personas no tuvieran la vinculación a un grupo respectivo y que la representación social en los congresos y en la administración pública fuera equilibrada en el sentido de estar presentes todos los intereses y a la vez poder llegar a un acuerdo para aplicar un reflejo social en la ley misma.
Sin embargo, se puede hablar de que existen ciertos desequilibrios que permiten que, en algunos aspectos, ciertos sectores de la población se vean en desventaja con otros, y esto, provoque una limitación en su desarrollo económico. Por lo anterior resulta interesante el análisis de los modelos en los que se pueden expresar las preferencias de los agentes, y determinar un modelo de toma de decisión determinando las instancias o los participantes, en la búsqueda de decisiones que minimicen los costos de transacción, y permitan equilibrar los elementos que pueden generar desigualdades estructurales (Shepsle & Barry, 1981).
Podríamos considerar algunos de los puntos a analizar la distribución del presupuesto estatal, el favorecimiento a propuestas impulsadas desde las elites económicas, y la incapacidad de los miembros de los partidos políticos a sustraerse del servilismo al poder político o económico.
No son los grupos los que eligen, sino los individuos, por esto el individuo se transforma en la unidad fundamental de análisis (Shepsle, 2016).
En el ámbito de la toma de decisiones, el proceso de creación de la ley en las legislaturas locales carece de instrumentos que permitan determinar la eficiencia de las leyes que generan. Las implicaciones que dichas decisiones tienen en la vida de los miembros de una comunidad, que de manera obligatoria se deben someter a las mismas, son muy amplias y de muy diversos ordenes, sin embargo, lo más importante e indiscutible, es que además de convertirse en el órgano responsable de la redistribución de los recursos públicos, es su responsabilidad institucional determinar los costos de transacción, impactando ya sea de manera positiva o negativa su calidad de vida de los gobernados.
Por eso es oportuno analizar los procedimientos de creación de la ley, y con ella, la búsqueda de contrapesos efectivos en la toma de decisiones, encaminados a incentivar el desarrollo económico, buscando la eficiencia y los bajos costos de transacción. Las oportunidades que tengan los ciudadanos en la búsqueda de sus intereses más legítimos, estará determinada, más que por sus pautas de comportamiento, por los incentivos institucionales que enfrentan, cuyos procesos de racionalidad estarán condicionados a las estructuras de su entorno político social (North, 1991).
Para crear un modelo institucional, debemos explorar las características estructurales de las limitaciones informales, las normas formales y su cumplimiento obligatorio, así como el modo que evolucionaron a su estado actual a fin de redirigir la acción legislativa desde un enfoque que prevea las consecuencias económicas de la misma, así como la posibilidad que se cumplan de manera efectiva los objetivos para los cuales se crea o modifica la ley, y que tenga como consecuencia un cambio en el paradigma que nos presenta el idealismo de la ley.
Las instituciones son las limitaciones ideadas humanamente que estructuran la política, interacción económica y social. Consisten en ambas restricciones informales (sanciones, tabúes, costumbres, tradiciones y códigos de conducta) y reglas (constituciones, leyes, derechos de propiedad) (North, 1991).
Las instituciones han sido ideadas por los seres humanos para ordenar su interacción y reducir la incertidumbre de sus intercambios, que junto con al resto de las limitaciones que presenta el entorno económico, resultan en las condiciones para la toma de las decisiones y por lo tanto determinar los costos de transacción que incide en la viabilidad para participar de intercambio económico. Estas representan la estructura de los incentivos en la economía y configuran el cambio hacia el bienestar.
La teoría positiva de las instituciones tiene dos preocupaciones básicas. Una es explicar las instituciones, de dónde vienen, por qué toman las formas que tienen, el segundo es comprender sus efectos para el comportamiento político y social. Estas no están, por supuesto, realmente separadas. Las instituciones surgen de las elecciones de individuos, pero los individuos eligen entre las estructuras a la luz de sus conocidos o presuntos efectos. Una teoría capaz de
explicar las instituciones, de la cual se, presupone una teoría de los efectos institucionales (Moe, 1990).
Tal como señala North (1991, pág. 1),” ¿Qué es lo que hace que las personas se tengan que restringir en sus interacciones a través de las instituciones? La respuesta se puede entender cuando acudimos al contexto de la teoría de los juegos, en donde las personas que buscan maximizar sus preferencias van a encontrar de manera general que es necesario cooperar con otros jugadores cuando el juego es repetitivo, y poseen información completa sobre las elecciones de los demás jugadores. Sin embargo, cuando el juego no se repite, falta información de los demás jugadores, o esos son tantos que es imposible determinar sus preferencias, entonces la cooperación se vuelve más difícil”
Estos escenarios son los mismos que se enfrenta una persona en su intercambio cotidiano, donde los intercambios simples permiten realizar transacciones a un costo bajo. Sin embargo, cuando los intercambios son complejos, será necesario contar con recursos adicionales para poder procesar la información de tal manera que se obtenga un beneficio en el intercambio.
Los costos de transacción son reducidos por las instituciones, junto con los de producción y los de intercambio, para hacer posible la potencialidad de ganancias económicas y también de tipo político. En este enfoque de la institución, los costos de transacción, ha sido tema de análisis con las aportaciones de Williamson (1975) sobre el intercambio de mercado y aportando soluciones eficientes a los complejos problemas que enfrentan los empresarios bajo condiciones competitivas.
Estas restricciones económicas formales u los derechos de propiedad son especificados y aplicados por las instituciones políticas, pero no es únicamente es su función única especificarlos o aplicarlos, pues existen en la historia una gran cantidad de economías que no pudieron producir un conjunto de reglas que indujeran un crecimiento económico sostenido (Acemoglu & Robinson, 2013).
Señalan Acemoglu y Simons (2005, pág. 1), que, para North (1981), existe una distinción entre la teoría contractual del estado y la teoría depredadora del estado. De acuerdo con la primera, el estado y las instituciones proporcionan el marco legal que permite contratos privados para facilitar las transaccione económicas. Por su parte el segundo, en un instrumento para transferir recursos de un grupo a otro. (Acemoglu & Simon, 2005). En esta segunda se encuentra
la redistribución a la que nos referimos utilizando el enfoque del estado de bienestar. Asimismo, precisa el consenso entre economistas y científicos sociales, en cuanto al papel de las instituciones como determinante primario del desempeño económico.
Las instituciones débiles pueden ser muy costosas a los ciudadanos, pues los derechos de propiedad están íntimamente vinculados con la distribución del poder político en la sociedad porque regulan la relación entre los ciudadanos ordinarios, y los políticos o las elites con acceso al poder público. Cuando estas instituciones no constriñen a quien controlan el estado, entonces no es posible solventar los problemas inherentes a un eficiente desempeño económicos. Una clara muestra de ello es que los países que tienen mayores restricciones institucionales a las decisiones políticas tienen comúnmente ingresos per cápita sustancialmente más altos (Acemoglu & Simon, 2005).
Para Anthony Downs (1957) cualquier intento que se pretenda realizar para construir una teoría de la actuación del gobierno, que no incluya las motivaciones de sus dirigentes, no puede tener consistencia con el cuerpo de un análisis económico. Pues los gobiernos son instituciones concretas que son dirigidas por personas que tienen preferencias y persiguen sus propios fines, y no se es por tanto viable asumir su mero papel normativo.
De esta manera, los procesos de toma de decisión, deben ser integrados con un enfoque positivo, para una teoría de equilibrio general, Downs (1957) considera al gobierno como una agencia en la división del trabajo que tiene el poder de coaccionar a todos los demás agentes en la sociedad y que participando de una democracia, deben existir dos o más partes que compiten en elecciones periódicas, y donde el partido o coalición que gana la mayoría de los votos, también se hace del control del gobierno que busca maximizar su apoyo político, a través de la racionalidad política pero analizada desde una perspectiva económica.
Uno de los elementos principales en el estudio de Downs, es el concepto de la incertidumbre, que análogamente discutiremos en este proyecto cuando analicemos los problemas de la certeza de información que plantea Stiglitz (1991). La incertidumbre es la falta de un conocimiento que se tenga con certeza sobre el curso de determinados sucesos. Y se puede presentar en cualquier fase del proceso de decisión política, afectando tanto a votantes como a partidos, y que representa un parámetro que configura el nivel de confianza para la adopción de decisiones. Y permite reconfigurar las estrategias a través de la ideología, u otros procedimientos
que incidan en las preferencias de los votantes para conservar la idea de la necesidad de la permanencia de determinado gobierno (Stiglitz, 2000).
De esta manera se convierte en una acción encaminada a la maximización de los votos, tendiendo a actuar hacia los grupos con más cantidad de posibilidad de votos, o receptores de bajos recursos, tendientes a la redistribución de la renta a costa de los grupos de rentas más elevadas en su asignación de costos y servicios.
Una teoría de la acción política que sea verdaderamente útil en una democracia, o cualquier otro tipo de sociedad, debe ser una teoría tanto económica como política en su naturaleza. La información incompleta y la capacidad mental limitada para procesar la información determina el costo de transacción que subyace a la formación de instituciones. Lo que está en juego no es solo el postulado de la racionalidad sino las características específicas de transacciones que impiden a los actores lograr el resultado de maximización conjunta del modelo de cero costos de transacción.
“Los costos de las transacciones surgen porque la información es costosa y sostenida asimétricamente por las partes para el intercambio. Los costos de medir el valor en múltiples dimensiones de los bienes o servicios intercambiados o de la actuación de los agentes, y los costos de hacer cumplir los acuerdos determinan los costos de transacción” (North, 1993).
Buchanan (1960) al explicar la implicación del análisis económico de la política, nos remite a Duncan Black, estableciendo que, para el análisis, un individuo solo puede ser considerado como un conjunto de preferencias, una función de utilidad. Cuando se acepta que esa definición o consideración es válida, entonces se está en posición de afirmar que los individuos tienen preferencias similares, entonces es necesario explicarlo, pero al carecer de los argumentos para sostener esta afirmación, pues es probable que existan preferencias desiguales en muchos individuos sobre posibilidades diferentes de elección, entonces, la teoría económica surge como algo natural, pues su base analítica son los individuos y no las entidades colectivas, las sociedades, comunidades o estados. Mas claramente, la base de análisis son las personas que “viven, eligen, y economizan” (Buchanan J. , 1980).
Para Coase (1984), está muy claro que, a través del nuevo institucionalismo económico, se están empezando a entender las fuerzas que dan forma a las instituciones económicas y se pueda evaluar el impacto de las mismas. Además, que los economistas institucionales modernos
también están teniendo una influencia importante en la economía normativa. Pues tendieron a idear sus propuestas de una reforma económica mediante la comparación de lo que realmente sucedería en un estado ideal. Aun cuando la aplicación de un modelo no siempre es el mundo real, pero para influir en la recomposición política y económica se deben crear, abolir, así como enmendar la ley. La elección en política económica es una elección de instituciones. Y lo que importa son los efectos que una modificación en estas instituciones realmente hará en el mundo real.
Una de las primeras incursiones en el tema de la elección pública, fue hecha por James Buchanan, en 1949 como un llamado a los economistas que analizaron los impuestos y el gasto para prestar atención a la realidad empírica, y por lo tanto a la política. En esta área se plantearon serias dudas sobre el proceso político, trabajando simultáneamente, pero de manera independiente Kenneth Arrow y Duncan Black (2003), demostrando que la democracia, interpretada como el gobierno de la mayoría, no podría trabajar para promover cualquier interés general o público. A través entre otras aproximaciones podremos encontrar el famoso teorema de la imposibilidad que fue publicado por Arrow en 1951.
La elección pública, sirvió para entender porque una vez establecidas, las burocracias tienen a crecer aparentemente sin límite y sin conexión a las funciones inicialmente propuestas y que les fundamentos. También proporcionó los elementos para entender la política del “clientelismo” que domina a atención de los legisladores, como una relación directa entre las asignaciones no económicas y la inversión de esfuerzos por asegurar concesiones especiales del gobierno (Buchanan J. , 2003).1
El proceso de toma de decisión privada difiere de la decisión publica en el sentido que, en el primero, los costos de la decisión son asumidos de manera completa por el comprador, o el vendedor, mientras que en la elección publica los costos pueden ser asumidos por diferentes actores, aun cuando se vean o no beneficiados por la decisión.
Podemos ejemplificar una obra en una comunidad destinado a la adquisición de juegos infantiles y el rescate de un parque, solo aquellos que tienen niños pequeños se ven aparentemente beneficiados por esta decisión, mientras que los que no, deberán contribuir para su
realización, aun cuando existan otra serie de ventajas que no están aparentemente definidas, como las externalidades positivas, que sugieren un clima que favorece la seguridad pública y el embellecimiento del entono de la comunidad favorecida con dicha obra.
El interés del análisis de la toma de decisiones, cuando más de tres candidatos o alternativas, puede ser manipulado al elegir el resultado mayoritario, tal como lo demuestra la paradoja de condorcet, o en otro momento se puede conducir a ciclos de votación que no determinan el resultado, Además, El teorema de la imposibilidad de Arrow, nos demuestra que no existe un mecanismo que nos permita traducir las preferencias de los individuos en una función de utilidad social, a menos que se cuente con una dictadura (Arrow, 1962). Black (1948) determina mediante el votante mediano la posibilidad de las preferencias por aquella decisión más cercana a las propias preferencias de los grupos, además del sistema espacial (Downs, 1957).
La teoría positiva de las instituciones quizás se entienda mejor como una reacción a este tema básico, ya que reconoce que, en la realidad de la política y los aspectos sociales en general, las elecciones no son caóticas sino bastante estables. Su explicación es que en las redes sociales las elecciones no están implemente gobernadas por el gobierno de la mayoría, sino por todo tipo de instituciones que limitan la forma en que opera la regla de la mayoría, qué alternativas obtienen considerado, en qué orden y por quién. “La política es estable debido a los papeles distintivos que juegan las instituciones. La nueva tarea es, por lo tanto, entender cuáles son estos roles y, más fundamentalmente, dónde vienen estas instituciones en primer lugar” (Shepsle & Barry, 1981, págs. 507-508).
En relación al análisis de las instituciones, Ostrom (2005), considera que el conjunto de reglas e interacciones que conforman las instituciones, y que determinan posibilidades y restricciones sociales y económica, no son sino un subconjunto de otro orden de reglas que se encuentran en una nivel más profundo de análisis, pero cuyos cambios son usualmente más difíciles y costosos de lograr, por lo cual el cambio en las etapas más visibles comúnmente no se presentan.
Son precisamente los niveles de análisis institucional de Ostrom (2005), los que permiten identificar las posibilidades de cambio y sus implicaciones en cuanto a incentivos e incertidumbre, de acuerdo con el nivel donde el cambio es deseable, pudiendo partir desde los niveles más visibles, hasta aquellos más profundos, donde los cambios producen una mayor
modificación en los comportamientos.
A partir de esta propuesta, Ostrom (2005) propone cuatro niveles para el análisis institucional, pasando del operacional, que es el más visible a la acción colectiva, el Constitucional y el Meta constitucional, siendo este último el que cumple con las características que pueden permitir efectuar acciones que afecten directamente las reglas constitucionales y todos los demás niveles. Siendo, precisamente el Proceso Legislativo un medio para poner en práctica el análisis.
Russel (2005, pág. 17) al analizar a la autoridad y los individuos, señalaba que “Los gobiernos, desde que empezaron a existir, desempeñaron dos funciones, una negativa y otra positiva La función negativa ha consistido en evitar la violencia ejercida por particulares, proteger la vida y la propiedad, establecer las leyes penales y ponerlas en vigor -Estado Gendarme-. Pero además de esto han tenido un fin positivo, el de facilitar la realización de las aspiraciones que se estiman comunes a la gran mayoría de los ciudadanos”.
Estas aspiraciones comunes pueden determinarse según la escala de valores aplicables a las características de cada sociedad, y van desde la vida, la libertad, la posibilidad de acceder a los satisfactores principales para una vida sana, hasta aquellos que representan la realización intelectual de cada uno de los ciudadanos.
Una interrogante presente en la teoría política es la referida a los fines o razón de ser del Estado mismo, y del concepto de soberanía, de bien común y de interés general, (Friedrich & Tancredi, 1967) lo asumen como el interés genuino de toda la comunidad y no como el interés simulado de una élite o minoría movida por objetivos de utilidad propia. Teniendo que definir al Estado como un ente que no tiene una utilidad propia, para los integrantes de su estructura o elites que comparten el poder, sino que, renunciando a cualquier utilidad, en ese sentido, la única y legítima función que debe realizar es la satisfacción de las necesidades colectivas y el interés de los gobernados a través de un proceso de eficiencia distributiva.
Asumiendo que estas fueran las respuestas a la interrogante sobre el objetivo de nuestro Leviatán, entonces, ¿cuáles son las causas por las que el estado no funciona bien?, Según Stiglitz (2000), la información limitada, el control ilimitado de las empresas privadas, el control limitado
de la burocracia y las limitaciones impuestas por los procesos políticos, son las principales causas.
La primera de ellas se presenta cuando en la toma de una decisión, no se consideran factores que comúnmente ponen en riesgo los objetivos de un programa determinado. Estableciendo un ejemplo práctico, y en relación con los más recientes eventos de intervención del Estado, en el mes de octubre pasado, en la ciudad de México ante las aportaciones económicas que debería entregar el gobierno para la reconstrucción de inmuebles dañados por los terremotos a los afectados, y donde seria ocioso cuestionar la urgencia en la aplicación de dicho programa. Se presentaron a cobrar el apoyo, algunos oportunistas que no habían sufrido daños en sus inmuebles (Suárez & Aldáz, 2017). La información limitada sobre tener a la mano un censo confiable de beneficiarios, le impidió al gobierno distinguir entre los auténticos damnificados y lo que no lo eran.
El segundo de ellos se refiere a la incapacidad del sector público en controlar las consecuencias de sus intervenciones; Supongamos que en relación a los programas federales como el apoyo a las Pymes otorgan una cantidad determinada a emprendedores de pequeños negocios, pero difícilmente se puede controlar el ramo económico a que será destinado el recurso público, pudiendo presentarse que dichos recursos serán destinados al establecimiento de negocios con poca capacidad de supervivencia, y por lo tanto ineficientes.
Cuando se refiere al control limitado de la burocracia, hace referencia a la ejecución de la ley por parte de un organismo determinado y la falta de compromiso de este con la expresión originaria del legislativo y los alcances esperados de la ley; es decir, el congreso aprueba una ley determinada para resolver una problemática, -como la alerta de género-, pero su implementación es responsabilidad de un organismo gubernamental, que puede generar la ejecución de dicha ley de una manera completamente diferente al que tenía planeado el legislativo.
A cada uno de los tres ejemplos anteriores, les podemos añadir un ingrediente adicional, que justifica la cuarta condición señalada, al otorgar uso político de los recursos que debían entregarse en cada caso particular, y en consecuencia el incumplimiento de los objetivos planteados por el tomador de decisiones original.
Desde luego que las decisiones del sector público deben de buscar resultados eficientes, además dicha eficiencia debe ser entendida en sentido tal, que la nueva distribución de
restricciones o facilidades, costos e incentivos, deben contribuir a la redistribución de los recursos entre los gobernantes. Pero ningún gobierno está a salvo de decisiones ineficientes.
Es así, que dentro del amplio esquema de actores que intervienen en la economía: como la oferta y la demanda; la división del trabajo y los salarios; el dinero y la marginalidad, así como las diversas teorías de corte liberalista y monetaristas; marginalistas y utilitaristas: también encontramos otras corrientes, como la economía del bienestar, cuyo objeto de estudio es la búsqueda del bienestar social a través de la eficiencia económica, y que además explica desde su perspectiva, el fundamento a algunos de los problemas, que golpean nuestra sociedad y nuestros gobiernos, y que nos servirá como marco de referencia, para analizar la ineficiencia en las decisiones del Legislativo.
El cuestionamiento de Pareto acerca del funcionamiento del mercado y la libre competencia fue preguntar qué puede decir un positivista pasado de moda sobre el bienestar social si se descartan las comparaciones interpersonales de utilidad como inobservables y no operacionales. Como puede saber cualquier estudiante de economía, la respuesta es la siguiente: el bienestar social es maximizado mediante una asignación de recursos que tiene aprobación unánime. En estas condiciones, no es posible reasignar insumos y productos como para hacer una mejora individual sin empeorar la situación de, al menos, otro individuo. Si se agrega esto a la noción de competencia perfecta, un régimen económico en el cual todas las empresas sean demasiado pequeñas para influir en el precio al cual venden sus productos, siendo empresas precio aceptantes, se llega al primer teorema fundamental (Stiglitz, 1991).
El modelo parte de un intercambio bilateral e individual en el cual ambos enfrentan los mismos precios e intercambian los mismos productos con lo cual se mejora la situación para ambas partes. Si todos los individuos enfrentan los mismos precios para los mismos bienes, la generalización para toda la sociedad es obvia. Esto es la razón por la cual, el modelo de competencia perfecta es esencial para probar el primer teorema fundamental de la economía del bienestar.
El primer teorema establece que, bajo ciertas condiciones, la economía competitiva es siempre eficiente en el sentido de Pareto. El segundo teorema afirma que cada asignación eficiente en el sentido de Pareto se puede alcanzar a través del sistema de precios. Cualquier gobierno puede lograr esto a partir de un sistema de transferencias -impuestos y subsidios-
(Stiglitz, 2000).
Las condiciones bajo las cuales es válido el primer teorema dan lugar a importantes interpretaciones económicas. La interpretación de estas condiciones y la identificación de políticas que conduzcan a un sistema económico eficiente en el sentido de Pareto proporciona las bases para lo que se ha dado en llamar el enfoque de la Moderna Economía del Bienestar (Ilustración 1).
Las primeras discusiones sobre las fallas del mercado se enfocaron sobre temas de externalidades, monopolios naturales y bienes públicos. Pero la sabiduría popular dice que incluso bajo tales condiciones, se requiere solo una limitada intervención gubernamental: por ejemplo, multas por contaminación, regulación del tráfico, etcétera. Solamente en el caso de bienes públicos puros el gobierno debe verse directamente involucrado en su provisión, ya sea mediante la producción directa o bien mediante su financiamiento. Las discusiones más recientes reflejadas en esta ponencia se refieren al problema de los mercados incompletos, información imperfecta y la omnipresencia de la competencia imperfecta.
ILUSTRACIÓN I
TEOREMAS FUNDAMENTALES DE LA ECONOMIA DE BIENESTAR
Elaboración propia basado en (Stiglitz, 2000) Por supuesto, la distribución del ingreso la cual surge de los mercados competitivos puede
no ser del gusto de la sociedad. Y aquí es donde se introduce el segundo teorema de la economía del Bienestar. Este dice que cada asignación de recursos eficiente en el sentido de Pareto puede ser alcanzada mediante el mercado. Es necesario que todos los gobiernos hagan algo para logarlo a partir de una redistribución inicial y luego dejar el trabajo a las fuerzas del mercado. Se dice, por ejemplo, que el capitalismo no puede ser criticado sobre la base de sus resultados en la acumulación de riqueza en manos de poco individuos. Si no te gusta el resultado particular, entonces, hay que imponer impuestos redistributivos. El gobierno no puede ni debe hacerse cargo de las empresas, no necesita nacionalizar la industria básica.
Sin embargo, los teoremas de la economía del bienestar son justamente eso: teoremas, las conclusiones. La investigación desde los años 70 no ha detectado fallas lógicas en su desarrollo. Los teoremas permanecen como lo he dicho, como uno de los triunfos de la moderna economía matemática. La cuestión no es el estatus lógico de tales proposiciones, sino, más bien su relevancia empírica, las inferencias que hacemos relacionadas con cómo debe organizarse la sociedad para ser eficiente y acerca del diseño de la política económica.
Resulta frecuente encontrar ambigüedad, en la definición del concepto de eficiencia, debido al parecido que suele tener, y que, en muchos casos, es confundido con el término de eficacia. La Real Academia Española, define la eficiencia, como la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado. Mientras que la eficacia la define, como la capacidad para lograr el efecto que se desea.
Para Margolis (1987), existen dentro de la ciencia jurídica dos definiciones de la eficiencia que están implícitos en la literatura de derecho y economía. La primera definición, que un sistema legal eficiente imita el conjunto de derechos y responsabilidades que prevalecería en un mundo sin costos de transacción, es bastante fácil decir, pero a la vez imposible e indeseable de lograr. La segunda definición es más difícil de precisar, pero es más atractiva como norma, proporciona un más útil paradigma positivo y refleja mejor la literatura de lo económico en el análisis de la ley. Esta definición requiere que al tribunal minimizar las pérdidas debidas a las operaciones y las ganancias no percibidos por el comercio. Requiere, además, tener en cuenta aquellos elementos que los costos de transacción no son capaces de afectar.
Es muy claro que, en ambas definiciones encontramos elementos similares, pero si hacemos un análisis más detenido, en la definición de eficiencia, encontramos un elemento, que no se encuentra en la de eficacia, como lo es la disposición optima de los recursos que se emplean, para alcanzar el efecto deseado, estableciendo con esto, una inseparable relación, entre recursos y objetivo.
En atención a las similitudes que se encuentran, y para dar una clara idea de las diferencias, entre ambos conceptos, nos remitiremos a la siguiente definición: “La eficiencia se puede entender como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible” (Mokate, 2001).
El no cumplir cabalmente los objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulte ineficiente (o menos eficiente). Por lo tanto, para ser eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz” (Mokate, 2001).
Si los recursos no fueran escasos, entonces, no tendría sentido hablar de eficiencia en su uso o distribución, o si existiera un único consumidor, éste en función de sus intereses, buscaría su máxima satisfacción, pero el mundo real no funciona así.
El premio nobel de economía en 1970, Paul Anthony Samuelson, estableció su teoría de la eficiencia, en relación con una asignación óptima de producción y distribución de bienes públicos y privados (Samuelson, 1958).
El Poder Ejecutivo Federal, y su titularidad de la administración pública federal centralizada y paraestatal, el Congreso de la Unión integrado por las Cámaras de Senadores y Diputados, y el Poder Judicial Federal, además de los organismos constitucionalmente autónomos, conforman el Sector Público Federal. Los gobiernos de los Estados y los congresos locales, además de los poderes judiciales en los Estados, y en el tercer orden de gobierno los municipios. Todos ellos constituyen el sector público estatal y municipal. Por lo tanto, los ciudadanos, las familias, las sociedades civiles, mercantiles, asociaciones de cualquier categoría, que no se encuentren enmarcadas en los párrafos anteriores, constituyen el sector privado.
Sin embargo, la relación entre el sector público y el sector privado es muy estrecha, pues el fundamento del sector público son los ciudadanos en su conjunto, y para poder realizar sus
fines, surge la necesidad de obtener recursos económicos, para destinarlos a la satisfacción de los intereses de los mismos ciudadanos, auxiliados por la llamada Política Económica. Para el propio Adam Smith (1776), era necesario que el Estado deba disponer de recursos provenientes de impuestos, que fueran proporcionales a la renta individual de la que cada uno gozare, bajo la protección del Estado; pero que solo se limitase a lo necesario para atender la defensa nacional, el otorgamiento de justicia a través de un sistema judicial independiente, y debía de autofinanciarse a través del peaje cuando lo que quisiera desarrollar, sea la llamada obra pública.
Esta delimitación a las funciones y recursos con los que debía contar el Estado lo fundamentaba Smith, en la existencia de favoritismo para asignar recursos, y la corrupción que predominaba en los gobiernos. Sin embargo, consideraba que debía ejercer cierto control en la economía, y en la construcción y mantenimiento, de algunas instituciones públicas.
“Si los individuos que están elaborando y modificando las reglas no comprenden como incluye una combinación particular de reglas en las acciones y resultados en un entorno cultural y ecológico particular, los cambios en esas reglas pueden producir resultados inesperados y, en ocasiones desastrosos” (Ostrom, 2005, pág. 39).
Tollison (1988) considera que los estudiosos de las ciencias políticas desde hace tiempo han reconocido que los congresos son instituciones muy importantes en las sociedades democráticas, han tenido un importante papel en la elaboración de dichos análisis, sin embargo, al analizarse las mismas instituciones desde el punto de vista de la económico, existe la ventaja que se pueden establecer modelos que permitan entender mejor su funcionamiento.
Priest (1977), por su parte, al señalar la importancia que tiene la eficiencia en la ley para el proceso del derecho consuetudinario, y la interpretación jurídica de la misma, pues están sujetos a fuerzas que presionan dicha eficiencia, proponiendo como supuesto para su hipótesis que los costos de transacción en el mundo real sean positivos. Por lo que desprende a suponer que las normas jurídicas ineficientes, van a imponer mayores costos que las normas eficientes o las partes sujetas a dicha eficiencia.
A pesar de las aperturas y los cambios democráticos y la adopción del modelo de Welsfare durante el siglo pasado, algunas economías no han podido aun superar prácticas como la corrupción, el despotismo y la impunidad, como forma principal de incumplimiento de las normas formales, que hacen percibir a la democracia como una fórmula de política controlada por
las elites.
Sobre este punto, cabe recordar que (Mosca, 2009) y (Pareto, 1966) entendieron la democracia como una forma de política donde las élites se encuentran en la competencia por favorecerse de la desorganización y falta de preparación de las masas para que a través del voto pudiesen legitimarse. Sin embargo, haciendo un resumen de los principios generales que se desprenden de la discusión de los teóricos, resulta interesante comprender que, a final de cuentas, los Estados administran bienes y fondos públicos, por lo que el pueblo debería recurrir a mecanismos previstos en la ley que les permitan intervenir en las decisiones públicas.
Nohlen (2006), propone en relación con el proceso legislativo, que los legados históricos del autoritarismo no concuerdan con los nuevos tiempos, los retos y las necesidades estructurales de la democracia representativa. En su análisis, hace una reflexión sobre los temores y las incertidumbres que genera de manera general, para la permanencia de las elites en el control de las decisiones legislativas, y el riesgo que para ellas representa el fortalecimiento de los actores en la creación de la ley, que pueda resultar en la disolución del control que tienen sobre los legisladores.
Porter (1985), plantea la necesidad de construir legislaciones e incentivos a las industrias locales, que permitan una evolución adecuada para el desarrollo de estructuras productivas. Citando el ejemplo de Japón y de Estados Unidos y cómo dichos países pudieron generar una industria automotriz competitiva, Porter recuerda que todo se logró precisamente a través de leyes que faciliten la acumulación de capital y la reducción de costos.
De hecho, la creación de legislación más eficiente, además la capacidad del poder judicial de establecer criterios más justos, y limita la capacidad de los jueces para desviar la intención del legislador. (Tollison, 1988) Otro punto importante que considerar es la lealtad partidaria, en el caso de nuestro análisis en México las condiciones del sistema político son diferentes a las de otras democracias como la de los Estados Unidos.
Existe una gran controversia sobre la representatividad, y deriva de la pregunta si los legisladores deben lealtad al partido o a los ciudadanos que los eligieron. Si bien es cierto que el sistema partidista asigna posiciones a sus miembros para la competencia electoral, también es cierto que muchos de los miembros podrían apelar a su popularidad a través de los organismos jurisdiccionales electorales para que les sea reconocida su legítima aspiración de contender en
determinado proceso electoral.
Es interesante el análisis que realiza Jamie Carson de la Universidad de Georgia, en coautoría con otros investigadores de prestigiosas universidades de los Estado Unidos, en el sentido que los electores no castigan a los legisladores que toman decisiones el margen de sus partidos políticos, sino que esta realidad es inversa. En su comprobación a la hipótesis concluyen que los ciudadanos castigan a los legisladores demasiado ideológicos que no buscan entender a su representados y que obedecen ciegamente los mandatos partidarios (Carson, Koger, Lebo, & Young, 2010).
Si bien como se anota oportunamente al principio de esta ponencia, esta investigación se encuentra en proceso de desarrollo, podemos reflexionar que los estudios y análisis sobre políticas públicas, y en general sobre el desempeño institucional de los gobiernos, se ha enfocado de manera tradicional a medir su desempeño a partir de indicadores que en muchos de los casos están fuera del rango de la eficiencia distributiva, pues en su gran mayoría la decisiones de los actores adquieren un carácter político, y no permiten la corrección de fallos de mercado, tal como la teoría económica de bienestar asume como papel principal de la intervención del Estado. Según nos lo han sugerido el debate teórico de esta incipiente investigación.
Además, hemos comprendido la importancia del análisis institucional para entender la trascendencia de las reglas del juego para entender la naturaleza de las organizaciones. La revisión teórica nos presenta evidencia de investigaciones en los procesos legislativos en los Estados Unidos, tal como las encontradas en (Acemoglu & Robinson, 2001). Sin embargo, y dada la importancia del debate, es necesario encontrar la metodología adecuada para buscar una adaptación de los modelos analizados, pero de acuerdo con las condiciones institucionales de los procesos políticos locales, que nos permita además de comprobar las hipótesis y suposiciones teóricas, aplicar un sistema de medición de las decisiones del estado, basado en su desempeño económico, pues para poder evaluar es necesario poder medir. Y para poder corregir, es necesario evaluar de una manera correcta.
Si bien la fundamentación teórica y los objetivos nos presentan la necesidad de continuar con esta investigación, también es preciso anotar que la labor no será sencilla, pero es importante
asumir el reto y trabajar coordinadamente con nuestros pares para encontrar el método y el modelo que nos resulte más preciso.
Además, será necesario ampliar el conocimiento de nuestro objetivo de estudio, sus procesos y las interacciones de los actores diversos que conforman su organización para poder entender mejor la posible solución a nuestra propuesta.
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Notas
1 Comenta Buchanan, en su obra (Public Choice: politics without romance) Haciendo referencia a la fábula sobre el rey y la desnudez, que la Elección pública es como el niño que dijo que el rey no llevaba ropa. Una vez que dijo esto, todos reconocieron la desnudez del rey que era reconocido, pero que a nadie le había llamado la atención dicho hecho.