Amada Rubio Herrera1 y Fátima Flores Palacios2
Palabras clave: vulnerabilidad; desarrollo; etnografía institucional; género
Cuando se habla de vulnerabilidad y procesos de transformación en las condiciones de vida de sujetos intervenidos, a menudo se hace a partir de una realidad carente o necesitada construida a priori desde una lectura externa, anclada en representaciones e imágenes que evocan al vulnerable. Esa realidad se sustenta en imágenes que justifican la intervención y el cambio hacia condiciones de vida también construidas y homologadas en el bienestar.
El objetivo de esta presentación es analizar mediante una etnografía institucional, el discurso oficialista que subyace a un programa gubernamental ampliamente conocido en México, Prospera en su componente de salud. Analizamos los sentidos y usos que desde ese programa se
1 Doctora en Antropología. Becas Posdoctorales en la UNAM. CEPHCIS. UNAM. Correo: alexarhm@yahoo.com
2 Doctora en Psicología Social. Profesora- investigadora titular, definitiva. CEPHCIS. UNAM. Correo: fatimafpalacios@gmail.com
hace del concepto vulnerabilidad1. Ubicamos la discusión en Celestún, Yucatán y mostramos cómo desde el discurso oficialista se evoca una noción de vulnerabilidad que difiere de los elementos clave que engloba el concepto, como la multidimensionalidad y estructura que explican las mismas experiencias de riesgo. También se recalca la imagen de sujetos focalizados en la indefensión y pasividad, sin la capacidad proactiva, de afrontamiento ante el riesgo que define al concepto.
Concluimos señalando que queda lejos del alcance del programa una transformación profunda o de incidencia a largo plazo en la autogestión del bienestar colectivo. Desde el discurso y praxis oficialista, se atenúan necesidades inmediatas de la población, identificadas a partir de una mirada institucional que no necesariamente corresponde con la realidad vivida por los habitantes de Celestún.
Son diversas las acepciones del término vulnerabilidad. Autores como Busso refieren al concepto como “[…] un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencias de situaciones externas y/o internas” (2001:8). Al ser referido a partir de su multidimensionalidad, el concepto muestra un carácter complejo a diferencia de otros, como pobreza, con el cual se le suele homologar. Vulnerabilidad evoca a una estructura, un contexto situado, biografías de los grupos e individuos en riesgo, y su reconocimiento desde la capacidad de agencia, proactivos en la solución de esas situaciones que desde los mismos contextos surgen como fenómenos que merecen atención.
En otro espacio hemos abundando ampliamente2 en la discusión de ese concepto,
mencionado a sus componentes principales y a los usos que se le da desde una Dirección de Desarrollo social en el estado de Yucatán. Recalcamos la importancia de acentuar la variable explicativa de las situaciones de riesgo, el entramado sociocultural y estructural que las explica y sustenta, y el reivindicar a los individuos como sujetos fundantes, capaces de transformar dichas situaciones. Esto último ha sido teorizado por Flores (2015) como el aspecto recursivo que aflora desde las situaciones de vulnerabilidad. Las vulnerabilidad recursivas son ante todo: “prácticas resilientes que apoyan la comprensión del suceso o fenómeno vivido o padecido, con el objetivo
de buscar un sentido positivo e intentando posicionar al sujeto en una dimensión proactiva, capaz de transformar su propia realidad” (op.cit., 91).
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, enfatiza el uso del término en los siguientes sentidos. En un primer aspecto, vulnerabilidad refiere a riesgo social, padecido por ciertos grupos cuyas condiciones buscan revertirse a partir de acciones encaminadas a su bienestar. Por ejemplo, en la siguiente cita tomada del PND se señala:
Adicionalmente, se buscará garantizar en el territorio nacional los derechos de las personas migrantes, solicitantes de asilo, refugiadas y beneficiarias de protección complementaria. Esto incluye diseñar y ejecutar programas de atención especial a grupos vulnerables de migrantes, como niñas, niños y adolescentes, mujeres embarazadas, víctimas de delitos graves, personas con discapacidad y adultos mayores. (p. 100)
Otro de los usos del término refiere a los riesgos latentes ante eventos naturales (vulnerabilidad ambiental) que pueden afectar al sector agrícola como huracanes, incendios, etc. y a los propios riesgos derivados del mercado, como la dependencia externa. También se le trata como una situación desventajosa que limita el desarrollo óptimo de las personas, principalmente niños y jóvenes.
En correspondencia con la agenda federal de trabajo, en el plan Plan Estatal de Desarrollo 2012- 2018 del estado de Yucatán (PEDY), se retoma el concepto de vulnerabilidad para referir a grupos sociales alejados de la heteronormatividad, como los a los integrantes de la comunidad LGBTTTI. También se emplea como referente para los adultos mayores, mujeres, niños y discapacitados. Se busca, desde esta dimensión de gobierno, garantizar calidad en los servicios a la población en riesgo con la finalidad de asegurarles una vida digna:
como parte esencial en las tareas de gobierno, se abordan temas y compromisos concretos en materia accesibilidad urbana, inclusión educativa y fomento laboral para personas con discapacidad, protección social para adultos mayores, apoyo a migrantes y fomento a la no discriminación para la comunidad Lésbica, Gay, Bisexual, Transexual, Travestí, Transgénero, e intersexual (LGBTTTI), que propicien una mayor equidad respecto de las
posibilidades de crecimiento humano y profesional, como parte de una comunidad que valore todo lo que los grupos vulnerables pueden contribuir al desarrollo del estado (Gobierno del estado de Yucatán, 2013: 107, énfasis nuestro).
Las acciones para transformar las condiciones de vida de la población catalogada como vulnerable durante el periodo 2015 en Yucatán se reflejaron en el trabajo institucional de 25 dependencias con 180 programas de desarrollo3. Entre esas dependencias destacaron tres por el número de programas que reportan: Salud de Yucatán (SSY), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) por el número de programas que ejecutan. La SSY tuvo adjudicado para dicho año, 39 programas de bienes y servicios públicos, la SEDESOL 17 y el DIF 14. En el siguiente apartado enfatizaremos cómo ha sido la intervención de una de esas instituciones en un contexto situado del estado, con la finalidad de comprender cómo se abordan las problemáticas de la población catalogada como vulnerable.
Celestún es uno de los 106 municipios que conforman al estado de Yucatán, se ubica en la zona poniente de las cuatro que dividen a la entidad según la actividad económica predominante. Se trata de un municipio costero conformado por un total de 6,831 habitantes de los cuales 3,493 son hombres y 3,338 son mujeres (INEGI 2010). Uno de los rasgos esenciales de Celestún es que dentro de su territorio se encuentra la reserva de la biósfera Ría Celestún, lo cual constituye el principal atractivo turístico del municipio y una de las fuentes de ingreso más importantes al igual que las actividades pesqueras. Este paisaje natural altamente valorado desde instituciones nacionales e internacionales, contrasta fuertemente con el escenario social, fragmentado y vulnerado donde transcurre la vida cotidiana de sus habitantes. Esto último, se fundamenta en los datos preliminares del proyecto “vulnerabilidad socio-ambiental y de género en la zona costera de Celestún: intervención comunitaria, representaciones sociales y experiencia vivida”, a cargo de la Dra. Fátima Flores Palacios4.
Como ocurre con otros municipios costeros, la población celestunense tiene como actividad principal a las actividades relacionadas con la pesca. Su Población Económicamente
Activa para el año 2010 se conformaba por 5, 134 personas (2, 627 hombres, 2, 507 mujeres), de ese total 2, 359 se catalogaba como población ocupada en los siguientes porcentajes y sectores:
49.30 (primario), 11.19 (secundario), 39% (terciario), .51% (no especificado) (INEGI, 2010).
Durante el periodo 2016 identificamos 132 programas de desarrollo5 para ese municipio operados por 23 instituciones. Estos programas guardan relación con la búsqueda del Estado de Bienestar que se estipula como fin último del Plan Estatal de Desarrollo en Yucatán, en el cual se destaca revertir las condiciones de pobreza y vulnerabilidad de quienes más lo necesiten (Gobierno del estado de Yucatán, 2013).
De acuerdo al documento Panorama Social de América Latina 2015, México ha logrado un incremento en su número de pobres al igual que países como Guatemala y Venezuela. Esto dista de lo que naciones como Brasil, Colombia o Chile han alcanzado en cuanto a la reducción de su población en condición de pobreza (CEPAL 2016). Las mismas estadísticas muestran que en México, la mayor precariedad o pobreza extrema es padecida en los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, mismos que concentran a buena parte de la población indígena del país (CONEVAL 2014; INEGI 2016).
Las situaciones de pobreza y vulnerabilidad en la que viven más de 55 millones de habitantes del país, ha sido un marco de referencia para poner en marcha programas y proyectos que reviertan esa situación, siendo los pueblos indígenas los que mayores precariedades concentran. No es sorprendente que las entidades antes mencionadas, sean las que mayores carencias sociales tienen en cuanto a los servicios de salud, educación, vivienda y alimentación (CONEVAL 2014). Ante este panorama, en el Plan Nacional de Desarrollo vigente se reitera la importancia de hacer de México un país incluyente que garantice el pleno ejercicio de los derechos sociales de sus habitantes, apuntalando la erradicación de toda desigualdad que melle en las capacidades de hombres y mujeres, principalmente indígenas o en situación de vulnerabilidad6. Para ello, se plantea:
una política enfocada en alcanzar una sociedad de derechos ciudadanos y humanos plenos. En este sentido, se proponen políticas sociales que giran en torno al ciudadano, ubicándolo como un agente de cambio, protagonista de su propia superación a través de su organización y participación activa (ibíd.).
En correspondencia con el discurso oficial federal, en el estado de Yucatán se sigue una política social que busca “activar” las capacidades de las personas combatiendo la pobreza proveyendo de los servicios de asistencia necesarios e incentivando la ruptura del círculo de pobreza a través del respaldo correspondiente7. Uno de los ejes transversales de esa política es la inclusión, y con ello se busca revertir la marginación y discriminación padecida por el pueblo maya, las mujeres y otros grupos vulnerados, ofreciéndoles las oportunidades y herramientas necesarias para impulsarlos hacia la prosperidad, reconociendo su cultura y tradición (ibíd.).
Es a través de la puesta en marcha de programas de bienes y servicios públicos, como se pretende impulsar el desarrollo de los menos favorecidos. De acuerdo con el catálogo de programas de bienes y servicios públicos de Yucatán, en la entidad operaron, durante el año 2016, 184 programas dirigidos por 26 instituciones8, mencionamos que de ese total, 132 se aplicaron en Celestún. Esos programas responden a las demandas ciudadanas captadas y vertidas en el plan rector de desarrollo del estado, cuyo objetivo máximo es construir un estado de bienestar con base en: “alternativas de crecimiento sostenibles en el mediano y largo plazos, para lograr un impacto positivo sobre el ingreso y la calidad del empleo, con el enfoque en la igualdad de oportunidades y formación educativa integral, en un territorio con servicios sustentables, donde se conserve la paz y tranquilidad que lo caracteriza” (ibíd.). Uno de los programas operados, fue Prospera, programa de inclusión social, del cual enseguida abundaremos.
En Yucatán Prospera, programa de inclusión social, componente salud, es operado por Servicios de Salud. Se trata de un programa de desarrollo humano federal que remonta sus orígenes a Solidaridad, Progresa y Oportunidades, nombres que lo antecedieron. Tiene como objetivo central: “Contribuir a fortalecer el cumplimiento efectivo de los derechos sociales que potencien las capacidades de las personas en situación de pobreza, a través de acciones que amplíen sus capacidades en alimentación, salud y educación, y mejoren su acceso a otras dimensiones del bienestar”9. El Programa, se sustenta en tres ejes de análisis e intervención como vías para abatir la pobreza y pobreza extrema en el país: educación, salud y alimentación. La atención simultánea a esos ejes se ha considerado desde el Estado, como camino a la consolidación de una política
efectiva hacia la reducción de la pobreza y pobreza extrema:
Con la finalidad de brindar una atención efectiva de la pobreza se ha establecido como obligación del Estado Mexicano el consolidar una política social de nueva generación, que dé una respuesta más inclusiva, que trascienda el asistencialismo, incorpore la participación social, la inclusión productiva y laboral, enfatice la coordinación interinstitucional y entre órdenes de gobierno, y articule los esfuerzos institucionales para el abatimiento de la pobreza.
Prospera es un programa intersectorial que busca la sinergia entre las dependencias de salud, educación y desarrollo social. Siguiendo las reglas de operación 201710, Prospera se ubica en la segunda meta rectora del Plan Nacional de Desarrollo en curso: México incluyente. Esa meta busca que la población tenga garantizadas las condiciones para el ejercicio de sus derechos sociales, trascendiendo el asistencialismo e impulsando la ciudadanía. El programa continúa acentuando la intervención en los hogares con condiciones socioeconómicas que les impiden desarrollar sus capacidades en los tres ejes de intervención a mencionados. La familia ha sido la unidad de intervención desde Progresa, lo que ha implicado según el análisis de Hevia (2009) un proceso de focalización, eliminando la mediación de organizaciones comunitarias al centrar la intervención los hogares.
Los esquemas de apoyo con corresponsabilidad y sin corresponsabilidad son elementos que también lo caracterizan. En el caso de la corresponsabilidad, aparece como un aspecto estipulado para que las familias beneficiarias transformen sus condiciones de vida hacia el bienestar.
En el Catálogo de Programas de Bienes y Servicios de Yucatán 201711, se señala que
Prospera, desde su componente de salud, tiene como objetivo “contribuir al cumplimiento efectivo de los derechos sociales que potencien las capacidades de las personas en situación de pobreza, mediante acciones que fortalezcan su alimentación y promuevan la salud”. Para alcanzarlo brinda atención médica a las personas beneficiarias y particularmente, ofrece seguimiento a la población en riesgo como lo son niños, embarazadas y en lactancia. También enfatiza la entrega de suplementos alimenticios bimestralmente a esos grupos y la impartición de
talleres como estrategia para reforzar las acciones en el ámbito de salud.
En el mismo documento, se aclara que la cobertura de Prospera desde su componente de salud, aplica para 65 municipios que cuenten con unidades médicas de Servicios de Salud. También se señala que la población objetivo son aquellos hogares en pobreza extrema, que no pueden satisfacer las necesidades básicas de alimentación y salud. Celestún y otros municipios costeros del estado, aparecen en la cobertura del programa, lo que indica desde el mismo discurso oficial de desarrollo, un grado importante de vulnerabilidad social y económica para afrontar la vida cotidiana desde las necesidades básicas de alimento y acceso a la salud.
La visión de Prospera marca como alcance el año 2030, y ésta busca garantizar el ejercicio pleno de los derechos sociales a los mexicanos, enfatizando la igualdad de oportunidades y el impulso a las capacidades colectivas. Para ello, se precisa que las familias cuenten con los ingresos necesarios y formen parte de la vida productiva del país12. Esta visión de Prospera, forma parte de una agenda de desarrollo internacional fundamentada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), cuyo fin esencial es erradicar la pobreza, desigualdad, injusticia y afrontar el cambio climático hacia el año 203013.
Uno de los objetivos específicos de los ODS es precisamente “lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas” 14 como camino hacia un desarrollo inclusivo, en el cual la igualdad de género sea una prioridad para impactar las condiciones de vida de los grupos vulnerables. Esta agenda internacional de desarrollo a través de los ODS ha sido adoptada por México, país que “Organizó una consulta regional de la cual surgió la Declaración de Guadalajara, la cual destaca la necesidad de que los grupos vulnerables sean considerados de forma transversal en políticas públicas”15. Entre esos grupos vulnerables se encuentran las mujeres, principalmente las rurales, que históricamente han padecido la discriminación por sus condiciones de vida, y hasta la actualidad, sus derechos a la educación, salud, alimentación, empleo y a una vida libre de violencia, siguen siendo una aspiración hacia una verdadera igualdad de género (Moctezuma et al. 2014).
Lejos de las agendas internacionales de desarrollo y su materialización en políticas públicas, se ubica la ejecución de éstas, su operatividad a través de programas y proyectos en contextos específicos; es en estos contextos donde encontramos discursos de promotores, responsables de programas, mandos medios y directivos, que no necesariamente denotan ese
compromiso plasmado en la agenda de desarrollo. Precisamente el entender cómo es esta conexión entre los diferentes niveles de política implica atender la interacción que se establece con los contextos situados, involucra aprehender cómo un discurso internacional que permea o no las acciones y contenidos del Estado, se refleja en micro contextos como el de Celestún.
En otro espacio16 hemos precisado cómo se realiza la intervención desde una Dirección de Desarrollo Social en Yucatán, a grupos y contextos catalogados como vulnerables. Enfatizamos que el uso del concepto vulnerabilidad desde la Dirección analizada, difiere de los sentidos teóricos reales que encara el concepto. Por ejemplo, el término suele equiparse a pobreza, o precariedad material, como condición que busca prevenirse y no necesariamente erradicarse a partir de la intervención. Esto tiene varias implicaciones, que enfatizamos, no abonan a una comprensión cabal de los fenómenos y/o problemas sociales que en el discurso buscan transformarse.
Particularmente, los empleados de esa dependencia de desarrollo social, enfatizaron que los vulnerables son las personas que viven en los municipios fuera de Mérida, la capital de Yucatán, en los “pueblos mayas”. Por tanto, la vulnerabilidad la comprenden desde el territorio, de la imagen que han construido del otro, del que vive lejos de la ciudad. Como institución, su meta es coadyuvar a revertir las situaciones de riesgo y fragilidad de las comunidades vulnerables, contribuyendo a la “paz social del estado”, y esta paz se construye trabajando prioritariamente con las mujeres, madres de los niños que son “el futuro” de sus comunidades de origen.
Por ejemplo, desde la agenda federal vimos que se recalca el impulso a las capacidades individuales y colectivas, como medio para garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía. En la práctica, dicha Dirección de Desarrollo, realiza la intervención desde una dimensión que no reconoce al sujeto intervenido con la capacidad de agencia, aunque en el discurso de sus empleados se enfatice lo opuesto. Esto tiene implicaciones importantes porque se deja al sujeto en una actitud no proactiva, lo cual es una contradicción con el discurso oficial de desarrollo. Precisamente, el concepto de vulnerabilidad implica ese reconocimiento de los activos, de la recursividad que aflora en las situaciones de riesgo, las vulnerabilidades recursivas (Flores,
2015). La importancia de enfatizar el impulso a las capacidades desde los sujetos, es explicada por Villa:
La idea del fortalecimiento de los activos presenta la posibilidad de propiciar acciones proactivas y preventivas, que trasciendan los alcances de las intervenciones de tipo paliativo, aunque sin excluir la utilización de éstas para hacer frente a los efectos adversos de las transformaciones económicas, sociales y culturales de la región (2001:2).
Otro de los hallazgos que reportamos fue la prevalencia del saber de sentido común para explicar e intervenir ante fenómenos como el embarazo adolescente, VIH, abuso infantil, entre otras situaciones abordadas por la Dirección estudiada. Esto impacta en los resultados de trabajo de la institución, y sobre todo, muestra una contradicción importante entre los diferentes niveles de discurso. Enfatizamos que más allá de las estrategias de intervención a través de talleres o pláticas, que denotan las propias representaciones de quienes los imparten, es evidente la complejidad de intervenir desde una visión desarrollista que clasifica a las personas según el lugar de procedencia, polarizando a la ciudad y el campo, como polos opuestos de riqueza y pobreza, aunque en la realidad no sea así. Vivir en un municipio fuera de la ciudad, evoca retraso social y económico, en servicios como la salud y educación que, para los trabajadores de la Dirección, son condiciones de vida lógicas, producto de una división entre pobres y no pobres. Esa división está arraigada en el pensamiento, anclada a un sistema de ideas, creencias y valores que justifican las prácticas de intervención tal y como las ejecutan los promotores.
Hemos mencionado, y reiteramos que el desarrollo en tanto paradigma tiene como tarea fundamental e impostergable trabajar con quienes en la práctica operativizan sus programas, examinar cómo los están promoviendo y ponderar sus resultados; sobre todo, preguntarse por qué no se avanza en la solución de problemáticas que laceran a la poblaciones ya vulneradas. La respuesta seguramente apuntará a una cuestión histórica, ampliamente documentada en la literatura especializada que demuestra una profunda inequidad en las relaciones entre hombres y mujeres anclada a sistemas de pensamiento machistas, impregnado con altos contenidos de discriminación y no reconocimiento del otro como un igual.
En el caso del programa Prospera, consideramos que nuestro trabajo de campo en curso
aportará información para comprender cómo, los agentes que operan dicho programa, están conceptuando a los llamados sujetos vulnerables y cómo realizan la intervención. Destacaremos esos sentidos que les evoca el concepto, cómo lo operativizan en las prácticas, y sobre todo, abundaremos en la interacción que se establece con los usuarios del mismo programa en Celestún.
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Notas
1 Actualmente nos encontramos en proceso de trabajo de campo, por lo cual este documento es preliminar y presenta datos generales que hemos venido analizando y construyendo a lo largo del tiempo. Para el congreso, tendremos mayor información para exponer.
2 Artículo en dictamen: vulnerabilidad y su uso en la política social del estado de Yucatán. La dirección de atención a la infancia y la familia.
3 Véase Catálogo de Programas de Bienes y Servicios de Yucatán 2015.
4 Proyecto PAPIIT IN301116, la Dra. Fátima Flores Palacios es investigadora titular del Centro Peninsular en Humanidades y en Ciencias Sociales de la UNAM.
5 Este dato corresponde a la investigación posdoctoral Programas gubernamentales para hombres y mujeres y la (re) construcción de sujetos vulnerables por las instituciones y sus agentes, desarrollado por la Dra. Amada Rubio Herrera en el CEPHCIS. UNAM. V. Catálogo de Programas de Bienes y Servicios de Yucatán 2016.
6 Véase http://pnd.gob.mx [consulta: 24 de marzo 2017].
7 Véase http://www.yucatan.gob.mx/docs/ped/PED-2012-2018-Yuc.pdf [Consulta: 14 de abril 2017].
8 Véase Catálogo de programas de bienes y servicios públicos 2016:
http://www.yucatan.gob.mx/ciudadano/programas.php [Consulta: 11 de marzo 2017].
9 Véase página oficial del Programa: https://www.gob.mx/prospera/que-hacemos [último acceso 16 de enero 2018].
10 Véanse Reglas de Operación Prospera 2017. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/285177/ROP_PROSPERA_2018_dof.pdf [último acceso 16 de enero 2018].
11 Véase Catálogo de Programas de Bienes y Servicios de Yucatán 2017. Disponible en:
http://www.yucatan.gob.mx/ciudadano/programas.php [último acceso 16 enero 2018].
12 Véase página oficial del Programa: https://www.gob.mx/prospera/que-hacemos [último acceso 16 de enero 2018].
13 Véase http://www.onu.org.mx/agenda-2030/objetivos-del-desarrollo-sostenible/ [último acceso 17 enero 2017].
14 Véase http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/post-2015/sdg-overview.html [consulta: 26 de marzo de 2017].
15 Véase http://www.onu.org.mx/agenda-2030/objetivos-del-desarrollo-sostenible/ [consulta: 26 de marzo de 2017].
16 Artículo en dictamen: vulnerabilidad y su uso en la política social del estado de Yucatán. La dirección de atención a la infancia y la familia.
Flores y Rubio (2017). “Las instituciones públicas en el Estado de Yucatán: Retos y Desafíos en el bienestar social”, en Gaceta Legislativa del Estado de Yucatán, Trimestre enero- marzo 2017. Disponible en:
http://www.congresoyucatan.gob.mx/vistas/gaceta/2017/1/index.html [consulta: el 22 de junio 2017].