Medir la gobernanza metropolitana. Propuesta para crear un Índice de Gobernanza Metropolitana

Measuring metropolitan governance. A Proposal to Construct a Metropolitan Governance Index

Ismael Ortiz Barba1

Resumen: El presente trabajo tiene como intención proponer un instrumento de evaluación que facilite los parámetros necesarios para determina el grado de consolidación institucional para que los gobiernos locales coordinen esfuerzos para una eficaz coordinación metropolitana, tanto vertical como horizontal. Para ello, se propone diseñar un instrumento con indicadores de gobernanza metropolitana a partir de un Índice de Gobernanza Metropolitana. Las dimensiones consideradas para su elaboración son: eficacia, equidad, participación, transparencia y rendición de cuentas y seguridad.

Abstract: The present work proposes an evaluation instrument that provides the necessary parameters to determine the degree of institutional consolidation so that local governments can coordinate efforts for an effective metropolitan coordination, both vertically and horizontally. For this purpose, it proposes an instrument that evaluates the indicators of metropolitan governance based on a Metropolitan Governance Index. The dimensions considered for its construction are effectiveness, equity, participation, transparency and accountability, and security.

Palabras clave: Gobernanza Metropolitana; Índice de Gobernanza Metropolitana; Coordinación Metropolitana

Introducción

En 2015, la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, una posibilidad para que los países encabecen nuevos caminos para el mejoramiento de la vida de sus ciudadanos. La Agenda contempla 17 objetivos de desarrollo sostenible. El Objetivo 11 pretende “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Dado que las ciudades y asentamiento urbanos en la actualidad la mitad

1 Alumno del Doctorado en Ciencias del desarrollo, la sustentabilidad y el turismo, del Centro Universitario de la Costa de la Universidad de Guadalajara.

de la humanidad (alrededor 3 mil 500 millones de personas)1, viven en ciudades, y que esta cantidad seguirá aumentando (ver gráfica 1).2

Gráfica 1. Proyección de la población rural y la urbana para el 2050

Fuente: http://news.aag.org/2016/09/the-world-of-the-city/

Las ciudades se topan con retos inéditos que las autoridades, los empresarios y los ciudadanos deberán enfrentar prioritariamente. Muchos son los desafíos que habrán de encarar los núcleos urbanos actuales: los millones de personas que viven en barrios marginales; las cantidades de consumo de energía y contaminación cada día van en aumento; y la resiliencia se vuelve una necesidad vital para los habitantes urbanos. Estos nuevos escenarios de desarrollo urbanos y sus perímetros también dan lugar a nuevas crisis dentro de la metrópoli (Sassen, 2000). Por otro lado, se desencadena una relación de interdependencia territorial, funcional y económica entre varias regiones con intereses comunes.

Figura 1. Comparación de la población de 2010 y la proyectada para 2050

Fuente: BoFA Merrill Lynch Global Investment Strategy. Unicef.

Al concluir Hábitat III, la Conferencia sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible adoptó la Nueva Agenda Urbana, con la intención de servir de guía a los legisladores del mundo para planificar sus ciudades. La necesidad de buscar formas innovadoras para gobernar las grandes urbes es cada vez más apremiante. Las autoridades municipales, los tomadores de decisiones y los ciudadanos organizados deberán ver en el horizonte donde se confunden los límites territoriales y las demarcaciones jurídicas.

Es por esto que la gobernanza metropolitana surge como un instrumento indispensable para la coordinación más allá de los confines geográficos, al mismo tiempo que se pretende lograr objetivos programados con mayor eficiencia, como también mejorar los servicios públicos que se ofrecen, asegurar la distribución equitativa de los recursos, impulsar un desarrollo territorial balanceado, entre otros aspectos (GIZ, 2016).

La gobernanza

La gobernanza es un concepto que en los últimos años ha cobrado importancia entre la comunidad académica; de igual manera, término se ha popularizado en otras áreas. Si bien no es de reciente

creación, su resurgimiento ha propiciado su uso principalmente en las formas de la administración en la esfera empresarial, principalmente de las corporaciones. El término pasó rápido al terreno de la administración gubernamental y de ahí a cualquier ámbito institucional donde se tomen decisiones colegiadas.

Pese a su uso creciente y amplio, el concepto de gobernanza está muy lejos de tener un significado unívoco; no solo es muy distante de ser claro y puntual, sino que también puede ser, en ocasiones, contradictorio (Pierre & Peters, 2005: 1). Igualmente se ha catalogado como “both appealing and annoying” (Perry, 2014: 27). Si bien el punto de partida es el gobierno, dado que es la principal fuente de legislación, además de tener el monopolio de la violencia, sus poderes emanan de un documento fundacional: la Constitución (Sartori, 1997). Aunque muchos autores advierten la importancia de la gobernanza, no es fácil determinar qué significa exactamente; el concepto tiene un rango extenso de aplicaciones que va mucho más allá de la ciencia política (Peters, 2012: 25).

Precisamente, su resurgimiento como concepto en el entorno de la toma de decisiones tiene que ver con la democracia y la consensualidad; esto es, con el proceso mediante el cual dos o más grupos de individuos logran resolver sus asuntos y definen la relación entre ellos. Aunque, “tal enfoque consensuado es problemático para cualquiera de los grupos más pequeños y ninguna nación ha logrado realmente instituir la gobernanza como un proceso consensual” (Aras & Crowther, 2016: 1).

No obstante, se considera que casi toda la gobernación es una gobernanza multinivel, que requiere combinar no sólo las perspectivas de los diferentes órdenes del sector público, sino también la armonizar las diferentes comunidades políticas existentes en todos los niveles del sistema (Pierre & Peters, 2006: 120). De hecho, Peters señaló en algún momento que “governance is a scarce commodity” (Peters, 2001:1).

En lo que han coincidido varios autores es que la gobernanza atestigua la creciente insolvencia de gobierno para resolver problemas por sí mismo; de allí la necesidad de ungir nuevas forma de participación de las organizaciones sociales no gubernamentales en la toma de decisiones, y a la vez coordinar los esfuerzos de estas redes de participación y las relaciones que entre estas instancias se establezcan (cfr. Aguilar, 2006; Alcántara y Marín, 2013; Fukuyama, 2013; Graña, 2005; Peters & Pierre, 2006; Porras, 2012, Rhodes, 1997; entre otros) coinciden en que la gobernanza se caracteriza por el reconocimiento de la incapacidad del gobierno para solucionar los

problemas por sí mismo y por la necesidad de considerar y otorgar mayor importancia a su participación en la toma de decisiones de actores no gubernamentales y a las relaciones que pueden gestarse entre ellos.

En este sentido, la acción política se contempla menos como una acción exclusiva de agentes gubernamentales; que la esfera estatal esté cada vez más restringida o su competencia en las iniciativas colectivas en la toma de decisiones sea mínima, donde pueden estar presentes agentes gubernamentales o no.

Otra de las novedades en esta forma de relación de gobierno con actores sociales y políticos de la comunidad es a través de redes públicas, lo que se presume mejoraran los desenlaces de la implementación de las políticas públicas dado que los actores se sienten con mayor posibilidad de participar en su planeación.

La nueva forma de relación del gobierno con los actores no gubernamentales se presenta a través de las redes de política pública, término que supone mejores resultados en los procesos de políticas públicas, puesto que los actores que participan en ellas encuentran el espacio para plantear de forma más directa sus demandas y contribuir a la solución de problemas del orden público (Cadena y Salgado, 2017: 68).

La gobernanza metropolitana

Las nuevas transformaciones dinámicas propias de las ciudades y sus procesos de urbanización han logrado colocarse como motores potenciadores de innovación, crecimiento económico y desarrollo. El desarrollo acelerado de las ciudades ha puesto en aprietos a los gobiernos locales y metropolitanos, evidenciando su incapacidad para controlar con eficiencia sus procesos y servicios, donde se puede observar una gobernanza metropolitana débil o inexistente.

Así, la gobernanza metropolitana, entendida un proceso mediante el cual un conjunto de autores gubernamentales y no gubernamentales forman redes para colaborar para determinar bienes colectivos y la formulación de políticas públicas, se constituye como una respuesta al desafío de la metropolización de las zonas urbanas. La respuesta de los gobiernos nacionales ha consistido en “aumentar la competitividad y promover el crecimiento económico local, los gobiernos nacionales están intentando mejorar los servicios e infraestructuras, transfiriendo responsabilidad a gobiernos ‘subnacionales’, más afines con las necesidades de las economías locales y dotados de una mayor

capacidad para trabajar con empresarios locales y organizaciones de la sociedad civil” (Rojas, Cuadraro & Ferenández, 2005: 44).

Los restos establecidos en la Nueva Agenda Urbana establecen como prioridad la implementación de un sistema de monitoreo urbano para los Objetivos de Desarrollo Sustentable. Para ello, se plantean varios retos:

• Promover la cultura de la información y generación de datos.

• Invertir en infraestructura para la colecta de datos: tangible e intangible

• Definición de términos y conceptos.

De acuerdo con esto, la información estará actualizada y abierta para fomentar mejores procesos de participación ciudadana, así como fortalecer la vida democrática y el desarrollo a mediano y largo plazo de cualquier iniciativa ciudadana.

Medir la gobernanza metropolitana

La mejor forma de determinar los avances de los procesos de gobernanza metropolitana es a través de indicadores y datos medibles que den cuenta de los cambios fundamentales que están experimentando las metrópolis que permitan a los gobernantes y a los ciudadanos evaluar el desempeño y el progreso del municipio en términos de eficiencia, efectividad y desempeño. La gestión, el suministro y la distribución de algunos o la mayoría de los servicios constituyen la gobernanza, y la medida en que gobierno lo hagan o no; entonces es posible medirse (Besançon, 2006).

Para elaborar un inventario que compruebe y estime el desarrollo institucional de la gobernanza metropolitana de un área geográfica específica, se propone construir un instrumento que sirva como termómetro para registrar los avances institucionales de los actores involucrados en el avance o retroceso de la buena gobernanza metropolitana. Para ello, siguiendo a Lazarfeld (1973) en los cuatro pasos a seguir para la elaboración de un índice: 1. La representación imaginada del concepto; 2. La especificación del concepto; 3. La elección de indicadores; y 4. La formación de índices.

Por su parte, Sartori afirma que en la ciencia política “la mayoría de las veces la cuantificación consiste en (a) asociar valores numéricos a ítems (medición pura y simple), (b) usar números para indicar el orden jerárquico de los ítems (escalas ordinales) y (c) medir diferencias o

distancias entre elementos (escalas de intervalo), aunque concluye que es un hecho que “rara vez, o nunca, obtengamos correspondencias isomórficas entre las relaciones empíricas entre las cosas y las relaciones formales entre los números". (Sartori, 1970: 1037). Agrega que si dependemos de datos cuantitativos o de más información cualitativa, en cualquier caso el problema es el mismo; es decir, “construir categorías de investigación que posean suficiente poder discriminatorio”. (Sartori, 1970: 1039).

Entonces, la recolección de datos tiene que hacer referencia a la información empírica abstraída en conceptos. La recolección de datos tiene que ver con el concepto de medición, proceso mediante el cual se obtiene el dato, valor o respuesta para la variable que se investiga. La medición, etimológicamente viene del verbo medir y significa comparar una cantidad con su respectiva unidad con el fin de averiguar cuantas veces la segunda está contenida en la primera (RAE, 2006: 957-958). Los datos son conceptos que expresan una abstracción del mundo real, de lo sensorial, susceptible de ser percibido por los sentidos de manera directa o indirecta. Todo lo empírico es medible. Medición implica cuantificación.

Otras mediciones

Fukuyama afirma que la atención está en estudiar las instituciones políticas que intentan limitar o fiscalizar el poder (como la rendición de cuentas, la transparencia o el Estado de derecho), pero que se presta poca atención la institución por excelencia que monopoliza y usa el poder; esto es, el Estado.

Así, por ejemplo, están algunos intentos por “medir” tanto la democracia como la gestión de gobierno:

Cuadro 1. Propuestas de índices.

Rosas Ferrusca, Calderón Maya y Miranda Rosales hacen una propuesta de indicadores de gobernanza metropolitana integrada como se muestra en el cuadro 2; sin embargo, solo establece generalidades y no presenta la posibilidad de establecer indicadores numéricos que permitan determinar la implementación de un índice adecuado y preciso.

Cuadro 2. Propuesta de Indicadores para la Gobernanza Metropolitana Integrada

Como se puede ver la tabla, las principales mediciones son internacionales donde se evalúan los países en general. Existen otros que evalúan las entidades de un país; pero no existe alguno que mida la gobernanza local, mucho menos la metropolitana. Para tal efecto, se pensó en determinar las dimensiones que integran la gobernanza metropolitana. A continuación de describe cada una de ellas:

1. Eficacia: mide los mecanismos existentes y el entorno sociopolítico para la eficiencia institucional (a través de la subsidiariedad y la previsibilidad efectiva) en la gestión y planificación financiera, la prestación de servicios y la respuesta a las inquietudes de la sociedad civil.

2. Equidad: implica la inclusión con acceso imparcial (sea para las secciones económicamente más débiles, las mujeres, los niños o los ancianos, las minorías religiosas o étnicas o las personas físicamente discapacitadas) a las necesidades básicas (nutrición, educación, empleo y medios de vida, cuidado de la salud, vivienda, agua potable, sanidad y otros) de la vida urbana, con prioridades institucionales centradas en políticas favorables a los pobres y un mecanismo establecido para responder a los servicios básicos.

3. Participación: implica mecanismos que promuevan democracias representativas locales fuertes a través de elecciones municipales inclusivas, libres y justas. También incluye procesos participativos de toma de decisiones, donde se reconoce el capital cívico, especialmente de los pobres, y existe orientación por consenso y ciudadanía.

4. Responsabilidad política y rendición de cuentas (accountability): implica que los mecanismos están presentes y eficaces para la transparencia en las funciones operativas del gobierno local; capacidad de respuesta hacia el nivel superior del gobierno local; la población local y las quejas cívicas; las normas de integridad profesional y personal, el estado de derecho y las políticas públicas se aplican de manera transparente y previsible.

5. Seguridad: implica que existen mecanismos / procesos / sistemas adecuados para la seguridad ciudadana, la salud y la seguridad ambiental. También significa que existen mecanismos adecuados de resolución de conflictos a través del desarrollo y la implementación de políticas locales apropiadas sobre medio ambiente, salud y seguridad para las áreas urbanas.

   A su vez, cada dimensión está integrado por un número de indicadores, como a continuación se enlistan:

   
   

   Dimensión	Indicadores
   Eficacia
   Equidad
   Participación
   Transparencia y Rendición de cuentas (Accountability)
   Seguridad

   1. Ingresos per cápita del gobierno local

   2. Relación entre el presupuesto ordinario recurrente y el presupuesto de capital

   3. Transferencias del gobierno local

   4. Relación entre los mandatos y la recaudación tributaria

   5. Previsibilidad de las transferencias

   6. Normas de rendimiento publicadas

   7. Encuesta de satisfacción del cliente

   8. Declaración de la visión

   1. Carta de ciudadanos

   2. Proporción de regidoras

   3. Proporción de mujeres en puestos clave

   4. Política de precios favorable a los pobres

   5. Comercio ambulante

   1. Consejo elegido

   2. Elección del Alcalde

   3. Participación electoral

   4. Foro ciudadanos

   5. Asociaciones cívicas (por 10.000)

   1. Publicación formal de contratos, licitaciones, presupuesto y cuentas

   2. Control por niveles superiores de gobierno

   3. Códigos de conducta

   4. Facilidad para recibir quejas

   5. Comisión contra la corrupción

   6. Divulgación de los ingresos y bienes personales

   7. Auditoría independiente regular

   1. Política de prevención del delito

   2. Encuestas de prevención del delito

   3. Violencia contra las mujeres

   4. Personal policiaco por 10,000 habitantes

   5. Involucramiento de la ciudadanía en la resolución de conflictos

   6. Políticas contra el HIV/AIDS

   
   

   Para el proceso de evaluacion, establecerá de acuerdo con:

   1. evaluación independiente de los indicadores;

   2. clasificación de los indicadores y representación de los índices.

Los factores que se consideraron para la evaluación de los indicadores son:

1. Facilidad de recolección (de los datos);

2. Universalidad;

3. Relevancia,

4. Credibilidad.

Los datos recabados y evaluados se integrarán a la siguiente matriz, donde se presenta un caso hipotético:

A manera de conclusión

La participación en la toma de decisiones de agentes diferentes al gobierno; esto es, la empresa y la sociedad civil, hace posible establecer una gobernanza democrática. En la gestión urbana y metropolitana, se pude medir el desempeño de una administración municipal y determinar el grado de gobernanza a partir de un ejercicio cuantitativo con los indicadores adecuados. Si bien esta propuesta no está acabada, el principio metodológico está sustentado en los datos empíricos recabados a partir del desempeño de la gestión metropolitana.

Está pendiente establecer una tipología del nivel de gobernanza dependiendo del promedio de los resultados obtenido a partir de este análisis y así establecer una excelente, muy buena, buena, regular o mala gobernanza.

Referencias

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Notas

1 Este período no solo se caracteriza por un aumento general de la población urbana, sino también por el aumento de las megaciudades. En 1950, Nueva York y Tokio fueron las únicas aglomeraciones urbanas con una población superior a los 10 millones. Para el año 2030, se prevé que el número de megaciudades aumentará a 41, con siete de las diez principales megaciudades del mundo en Asia.

2 Al final del siglo es probable que la mayor parte de la urbanización en nuestro planeta se total. Hoy en día,

más del 50 por ciento de la población mundial vive en ciudades. Se prevé que esta cifra alcance el 85 por ciento para el año 2100; y dentro de 150 años, la población urbana habrá aumentado de menos de mil millones en 1950 a 9 mil millones para el año 2100.