David Iglesias Piña1 y Fermín Carreño Meléndez2
Palabras clave: políticas públicas; fomento productivo; vicisitudes políticas; Estado de México
La política pública constituye uno de los principales instrumentos del Estado para lograr atender
1 Doctor en Economía. Línea de investigación: sistemas productivos sustentables y economía ambiental y de los recursos naturales. iglesiaspdavid@gmail.com
2 Doctor en Urbanismo. Línea de investigación: sustentabilidad urbana y epistemología de la sustentabilidad. fermin_carreno@yahoo.com.mx
Profesores-investigadores adscritos al Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo Sustentable, Universidad Autónoma del Estado de México. Miembros del CA Sustentabilidad, Territorio y Educación.
objetivamente los diversos fenómenos que aquejan a la sociedad, siendo uno de ellos, el fomento e impulso a la producción acorde a las características biofísicas y territoriales de los entornos, tal como sucede en la región VI, sur del Estado de México, cuyos atributos hidrográficos, ambientales y estructura del suelo, favorecen el desarrollo potencial de actividades productivas estratégicas como la floricultura, con la pretensión de crear un sistema productivo sustentable. Sin embargo, cuando no se cuenta con un sistema burocrático eficaz, se generan múltiples inconsistencias que pueden traducirse en vulnerabilidad social y ambiental, limitando e incluso poniendo en entredicho la viabilidad y alcance de dichos lineamientos públicos, convirtiéndolo en una actividad insustentable.
En los últimos diez años, la intervención del Estado en la región no ha terminado de impulsar tal potencialidad, más aún se están acentuando las externalidades ambientales negativas con serios problemas a la salud humana. A pesar de ello, se le ha catalogado como uno de los corredores florícolas más importantes a nivel nacional e internacional.
Para el desarrollo de este trabajo, se parte del análisis y discusión de algunos referentes teóricos como el de la Economía Política, la teórica económica clásica, neoclásica, marxista y keynesiana, a fin argumentar cuál debe ser la actuación del Estado, la formalidad instrumental de las políticas públicas y los alcances que deben tener cuando las acciones son canalizadas de forma pertinente.
De aquí que la intervención del estado vía políticas públicas se considera uno de los principales mecanismo y determinantes de la producción, competitividad y crecimiento sostenible del tejido productivo nacional, con repercusiones favorables en el impulso de los mercados de venta-consumo y en el propio desarrollo socioeconómico local y regional. De aquí que la participación estatal se convierte en un factor que puede corregir los desequilibrios productivos a través de subvenciones, exenciones o subsidios, o recurriendo a políticas fiscales para asegurar una distribución más equitativa del ingreso (Gómez, 2010).
La intervención del Estado vía políticas públicas influye positivamente en los niveles de productividad, en el incremento de la riqueza y en una mejora potencial del bienestar. Nicholas Kaldor (en Gómez, 2010) asume que para que las acciones del estado sean más eficaces, es necesario que abarque a toda la economía nacional, analizando cada uno de los tres sectores de actividad económica, las regiones, las grandes empresas y los grandes proyectos, buscando que
las políticas se adapten a dichas condiciones. En secuencia, Arthur Lewis (1974) enfatiza que las políticas de estado son en parte un arte económico, un ejercicio de orden político que no puede llevarse a cabo si no se cuenta con una burocracia eficaz.
Por tanto, las políticas públicas de estado, deben ser trazas del desarrollo inspiradas en conceptos como (Lewis, 1974):
Desarrollo potencial de recursos naturales, investigación científica e investigación de mercados.
Infraestructura para la producción.
Formación y capacitación de la fuerza de trabajo.
Derecho económico que contemple la normativización sectorial.
Creación y mejoramiento de mercados.
Asistencia técnica y financiera nacional y extranjera.
Lineamientos para el uso racional y sustentable de los recursos.
Ahorro público y privado.
La consideración de estos aspectos en la formulación de las políticas públicas favoreció no sólo el desarrollo socioeconómico, sino el fortalecimiento de la estructura productiva en países como Francia, Reino Unido, Alemania, Estados Unidos, la Ex-URSS, entre otros. En el caso de México, los resultados no han sido de los más halagadores, pues si bien sus planteamientos están fundados sobre ciertas realidades productivas, falla en su ejecución en razón de los sesgos provocados por el propio estado o por colectivos de interés, aunado a las limitaciones humanas, infraestructurales, financieras o sociales. De aquí que estas prácticas de intervención pública sea vista como un factor de sostenimiento antes que de crecimiento y desarrollo.
Para la teoría de la ventaja competitiva, la intervención estatal a través de la política pública puede generar cambios significativos en la capacidad productiva, por lo que resulta relevante definir con puntualidad su forma de actuación, a través de la firma de convenios, reformas fiscales, comerciales, educativas, tecnológicas, científicas, entre otros. Es así que las políticas públicas, pueden generar cambios favorables en las condiciones productivas y mejorar las ventajas regionales, fortalecer el sector estratégico e inducir la integración de los productores para la creación de cadenas de producción, mediante la adquisición y transferencia de tecnología, el otorgamiento y acceso a créditos financieros, la construcción y mantenimiento de
infraestructura, la vinculación con Universidades y Centros de Investigación y la ampliación o diversificación de mercados y puntos de venta.
El desenvolvimiento de la floricultura depende de un conjunto de interacciones directas e indirectas con proveedores y prestadores de servicios. En este tenor, es viable referirse a una industria florícola dado los efectos centrípetos (atracción de agentes y actividades básicas y complementarias) y centrífugos (economías de derrame con efectos multiplicadores) generados, aunado a las características infraestructurales empleadas en todo el proceso productivo. Así, la industria florícola en México experimentó una expansión de 333% entre 1980 y 1990 en términos de superficie cultivada, al pasar de 3,000 a 13,000 hectáreas, siendo los estados de México y Morelos los que mayor participación tuvieron. También creció la producción para el mercado internacional, pues entre 1990 y 1998 el volumen de flor para exportación representó el 10% de las 8,416 hectáreas de flores y plantas que se cultivaron en el país, lo que generó una derrama de poco más de 20 millones de dólares promedio anual (García, 1999; Orozco, 2007).
El cultivo que destaca por su volumen de producción es la gladiola con una superficie cultivada de 3,667 hectáreas; crisantemo 2,377; palma de ornato 1,461 y la producción de rosa bajo invernadero 696 hectáreas. El 90% de la producción se concentra en 5 de las 32 entidades del país, siendo estas: Estado de México con el 72%; Morelos y Puebla 5% cada uno, y Baja California y Sinaloa con 4% cada uno (COMEXFLOR, 2009).
En la entidad mexiquense, se encuentran 9 de las 55 empresas exportadoras de flor, que comercializan alstroemeria, flores frescas, gerbera, limonium y rosas frescas, principalmente hacia el mercado alemán, italiano, español, francés, holandés, suizo, japonés, canadiense y estadounidense. A esta dinámica, se suma los grupos de productores asociados e integrados y otras grandes empresas cuya capacidad financiera, infraestructural, tecnológica y métodos de producción, permiten tener mayor participación en los mercados internacionales, convirtiéndose al mismo tiempo en los principales receptores y beneficiados de los apoyos brindados por el Estado.
A partir de ello, el gobierno del Estado de México vinculado con el Gobierno Federal puso en marcha el fomento de la producción y comercialización de flores, el cual formaba parte
de los quince proyectos integrales para fomentar el desarrollo de sistemas productivos agropecuarios y fortalecer el desarrollo regional (Segura, 2015). Con esto se favoreció a los municipios de tradición florícola como Villa Guerrero, Coatepec Harinas, Zumpahuacán, Tenancingo y Malinalco. Así como a nuevos centros de difusión: Metepec, Otzolotepec, Texcoco, Tlatlaya, Tejupilco, Atlacomulco, Donato Guerra y Valle de Bravo.
La importancia productiva está concentrada en la región VI sur de la entidad, tal como se aprecia en la Figura 1, integrada por 15 municipios, que aporta el 84% del valor de la producción del sector florícola estatal, basada en la producción y venta de flores, así como de la renta que obtienen los proveedores de herramientas y materiales, agro ferreteras, expendedoras de fertilizantes y otros insumos, expendedoras de semillas y bulbos, arrendadoras de transporte equipado (cámaras de refrigeración), despachos de consultoría y asesoría técnica especializada, constructoras de invernaderos, aseguradoras y micro financieras, entre otras.
Figura 1. Ubicación de la Región VI, Estado de México
Fuente: INEGI, 2016.
En la Figura 2 se aprecia que al integrar todos estos agentes, es posible configurar una cadena productiva que constituye la parte nodal de la industrial florícola.
Figura 2. Actividades componentes de la industria florícola
Etapa de producción | |||
Pre-producción | Proceso de producción | Pos-producción | |
Proveedores de insumos y materiales: material vegetativo, productos químicos y biológicos, maquinaría, equipo y herramientas. | Integración de los factores de producción económicos y extraeconómicos: espacio de producción, fuerza de trabajo, recursos financieros, tecnología, capacidad creativa, diseño, innovación | Distribuidores del producto final: comercializadoras, distribuidoras, ventas al detalle, transportistas, mercadeo al detalle. | |
Fuente: Elaboración propia.
Este ambiente productivo no es homogéneo en toda la región, ya que existe un gran contraste dada la existencia de pequeños productores individuales (del total de los productores de la región, el 85% se encuentran en esta categoría) que en su mayoría cultivan a cielo abierto (alrededor del 80%) o en invernaderos rústicos tipo túnel, cuya producción es para el mercado local y regional, y en menor medida para el nacional. Este tipo de productores son los que enfrentan una mayor dificultad para acceder a los diferentes programas y políticas públicas que fomentan y apoyan la creación de infraestructura, recursos humanos especializados, investigación y desarrollo tecnológico, así como la integración productiva.
La industria florícola contribuye con el 1.5% del Producto Interno Bruto agrícola estatal, motivo por el que el gobierno mexicano ha implementado algunas políticas y programas para mejorar las tecnologías, la calidad del producto y extender los mercados de venta, a través del establecimiento de vínculos entre los productores para la adquisición de insumos, equipos y servicios especializados, buscando fortalecer el tejido industrial florícola y ornamental (SAGARPA, 2010). Por ejemplo, se implementó el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, con la pretensión de mecanizar, mejorar y eficientar el proceso de producción y de
esta forma aumentar el rendimiento y la rentabilidad financiera. Para ello, los gobiernos federal y estatal apoyaron a los beneficiarios con el 50% del costo de la maquinaria y equipo que pretendían adquirir.
El Programa de Apoyo Directo al Campo (PROCAMPO para vivir mejor, aún vigente), está encaminado a subsidiar a los pequeños productores, para la adquisición de fertilizantes y/o pesticidas, como mecanismo para garantizar la permanencia de la actividad y evitar el abandono de los espacios de cultivo, el desempleo local y la emigración nacional e internacional. El Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural, tuvo el objetivo de otorgar facilidades crediticias con bajas tasas de interés, incluso, en casos particulares, sin ninguna garantía prendaria por parte del productor (crédito a la palabra), buscando generar competitividad en el sector.
Fue con el Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria, cuando se le empezó a dar importancia al ambiente, derivado del modelo de floricultura extensiva que estaba creciendo aceleradamente en la región, por ello, a través de pláticas y cursos de capacitación a los productores, se buscó concientizar los riesgos ambientales que provocaba dicha actividad. Uno de los logros más relevantes fue la implementación de contenedores en los campos de producción para acopiar envases, envolturas y empaques de pesticidas y así reducir la contaminación de los cuerpos hídricos.
Los Programas de Soporte, Programa de Atención a Problemas Estructurales (apoyos compensatorios) y Programa de Atención a Contingencias Climatológicas, viraron al apoyo (aunque marginal) principalmente a los pequeños productores de la región cuyos cultivos se afectaron por los ciclos climáticos extremos (sequías, plagas, inundaciones, lluvias torrenciales, heladas, entre otros). Estas acciones permitieron continuar con la tradición productiva regional, misma que se intentó impulsar a través de los Programas de Fortalecimiento a la Organización Rural y Programa Nacional de Innovación.
En el año 2011, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Consejo Mexiquense de Ciencia y Tecnología (COMECyT) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) financiaron un programa para impulsar redes de colaboración tecnológica en sectores económicos prioritarios del Estado de México con la intención de integrar un sistema local de innovación. En esta acción, se incluyó la inversión de pequeñas y medianas empresas (PyMEs) en proyectos
tecnológicos para fortalecer la capacidad de interacción con otros actores y la participación de especialistas para la gestión tecnológica encaminado a integrar redes empresariales de colaboración en la región VI. Uno de los programas más recientes que promovió el Gobierno del Estado de México fue la Iniciativa Xóchitl (a partir del año 2015), que contempló Programas de Capacitación Empresarial, Certificación de Estándares de Calidad, Propagación de Nuevas Variedades, y Desarrollo de Redes Logísticas, orientado a darle continuidad a las redes de colaboración e integración de los productores y configurar sistemas de producción agroindustriales.
De manera independiente, en cada uno de los quince municipios que integran la región, se han implementado programas municipales, bien para impulsar, mantener, mejorar o diversificar la producción local y regional, tal como sucede en el municipio de Ocuilan, que a partir del año 2016 se implementó el Programa de Alta Productividad, orientado a diversificar el tejido productivo, a través de la dotación de plantas genéticamente mejoradas y asesoría técnica especializada para la producción y comercialización de aguacate.
A pesar de la implementación de esta gama de políticas y programas de apoyo a este sector, no se tuvo total correspondencia con las necesidades de los productores, pues en términos macroeconómicos hubo una disminución del gasto público sectorial, en tanto se presentó un encarecimiento generalizado de los insumos y materiales para la producción, una caída de los precios de los productos generados y una mayor competencia (desleal) derivado de la apertura comercial, lo que puso en desventaja a los pequeños productores, que en la región representa el 85%, provocando una ruptura y fragmentación en la integración productiva. En términos del gasto público, en 1980 representó 30.5% del Producto Interno Bruto (PIB) agropecuario, en 2005 12.9%, en 2010 6.5% y para el 2015 apenas el 3.5%. Situación que afectó la necesaria inversión para la operación de la infraestructura ya construida y su expansión, la investigación científica, el crédito preferencial, así como los apoyos y programas indispensables para la producción y comercialización de los productos (Rojas, 2006).
A esta restricción presupuestaría, se sumó la inaccesibilidad de los pequeños productores florícolas a los beneficios que brinda los diferentes programas de apoyo público, derivado de la apropiación y concentración de información en determinados grupos o grandes productores, aunado a las prácticas de colusión autoridad-gran productor para acceder directamente a los
beneficios públicos.
Las políticas de orden público, no pueden generar beneficios más allá de lo estrictamente asimilable por las características y condiciones burocráticas existentes, mucho menos de las limitaciones reales o supuestas de una interpretación determinista de la situación actual del entorno, misma que hasta cierto punto puede entenderse como producto de la inexorable fuerza de los grupos de interés, que monopolizan la información y acciones de las políticas públicas (Quadri, 2012).
Es así como se sesga y se vicia la atención generalizada de la intervención estatal, haciendo que tal función de carácter social y de derecho público se reduzca a la atención de unos cuantos. Con estas prácticas, los poderes y funciones del Estado se convierten en un reducto para fortalecer los grupos de poder y del mercado, generando riesgos escalares, sobre todo, reacciones políticas de grupos que ven afectados sus intereses, impugnaciones jurídicas, información insuficiente o incorrecta, incomprensión de los medios de comunicación, animadversiones ideológicas, entre otros (Quadri, 2012).
El neoinstitucionalismo económico arguye que en las políticas de estado se incluyen las fricciones y conflictos que ocurren cuando en el mundo real se relacionan la economía y las instituciones, por medio de contratos, regulaciones, leyes que reglamentan el intercambio, derechos de propiedad y costos de transacción. Incluso Coase manifiesta que las instituciones presentan múltiples vacíos, dando lugar a consumidores sin humanidad, empresas (y productores) sin organización, e intercambio sin mercados (Ayala, 2005).
Engels aduce que esta forma de conducción estatal se convierte en una camarilla administradora de los intereses de la burguesía y un reflejo de las fuerzas económicas subyacentes. El Estado tiene una función depredadora que consiste en maximizar los rendimientos del grupo en el poder y extraer los recursos del resto de la sociedad en su beneficio (Engels en North, 1991).
Bajo esta connotación funcional de las políticas de Estado y a pesar de todo el esfuerzo encaminado a la integración productiva para consolidar la industria florícola y reafirmar su posicionamiento de la región VI como uno de los espacios de mayor importancia económica a nivel nacional, desafortunadamente no se ha podido integrar a todos los floricultores para crear y fortalecer una industria de relevancia, ni mucho menos para pretender la formación de un sistema
productivo florícola local-regional. Dicha actividad sigue dispersa, pues los pequeños productores, además de constituir la mayor parte de estos, presentan múltiples problemas en su sistema de producción y comercialización, creando un ambiente regional dual, desfasando los alcances de la política pública en esta materia, sobre todo porque tal labor está en función de las leyes del mercado y del sistema internacional de exportaciones.
Aunado a los problemas sociales generado por el reducto de las políticas públicas de fomento productivo en la región VI, sur del Estado de México, hay una clara tendencia a la diversificación de productos agrícolas, propiciado en gran medida por la disponibilidad de grandes afluentes hídricos perennes en la mayoría del territorio, lo que permite tener varios cultivos de riego y cosechas en el mismo ciclo agrícola (intercalo productivo). De hecho, en las localidades donde la disponibilidad de agua para riego agrícola es abundante, se cultiva y produce arroz, caña de azúcar, mamey, mango, limón, café y aguacate, considerado como productos de alta rentabilidad en términos de toneladas por hectárea y precio de mercado.
Un valor agregado importante a estos productos, que los hacen muy atractivo al mercado nacional, es que se producen a la intemperie y de manera orgánica, pues los insumos utilizados para el cuidado de los cultivos y plantas también son de base orgánica, aun y cuando son más caros respectos a los insumos inorgánicos. Utilizan, composta, lombricomposta, lixiviados de residuos orgánicos para combatir y controlar plagas y enfermedades, entre otros.
En contraparte, existe una gran cantidad de casos donde se produce bajo el modelo tradicional dinámico, que a través de técnicas de injertos, de poda, de selección de semillas, combinación de polen, intercambio de cubierta vegetal del mismo género, entre otros, que implementan los mismo productores, han logrado producir nuevas variedades de flores y plantas de ornato, frutas, verduras y hortalizas de mejor calidad y más resistentes a plagas y enfermedades, lo que ha contribuido no sólo a diversificar el sector agrícola, sino ampliar la extensión de las áreas de cultivo y el mercado de venta. Incluso, aquellos que producen flores bajo invernadero avarillado, han logrado aumentar su rendimiento a través de la reducción del ciclo de cosecha o corte y el incremento en el volumen de producción por ciclo productivo.
En este proceso de ampliación de nuevas variedades de productos agrícolas, que
regularmente es a baja escala, se han presentado varias externalidades que generan mayor presión ambiental, uno de los más latentes es la utilización de pesticidas industrializados altamente contaminantes, para acelerar el crecimiento y desarrollo de las plantas, cuyo precio 16% menor respecto a los insumos orgánicos, permite mejorar el margen de utilidad. El otro gran problema es la extensión de las áreas de cultivo hacia las zonas boscosas, tal como se aprecia en la Figura 3, que se busca aprovechar la humedad, la fertilidad de suelo y la protección solar que brindan los árboles y resto de la vegetación. Esta práctica ha implicado la deforestación, la reducción de la cubierta vegetal, el deterioro de la flora, así como el desplazamiento y extinción de la fauna, misma que altera significativamente el equilibrio ecológico-ambiental, lo que permite inferir que dichas prácticas no son sustentables productivamente, limitando a su vez la formación de sistemas productivos.
Figura 3. Extensión de las áreas de cultivo agrícola
Adicionalmente, se está acentuando la sobreexplotación de los cuerpos hídricos, generada por la filtración de lixiviados en los mantos acuíferos debido al uso de plaguicidas y fertilizantes. De hecho, la mayor parte de las externalidades ambientales y sociales provienen de la actividad agrícola, sobre todo de los invernaderos avarillados, cuya dimensión, ya se considera un problema de salud pública regional, por lo que la opción es aprender a vivir con este tipo de ambiente contaminado.
En los múltiples recorridos de campo realizados en la región, se pudo encontrar varios casos evidenciados en la Figura 4, donde los productores disponen sin control dichos residuos, ocultándolos entre los árboles, los matorrales, el pastizal, en las corrientes hídricas, en los tiraderos clandestinos o mezclado con los residuos sólidos domésticos, con las implicaciones negativas que ello provoca, siendo el más latente la contaminación de los afluentes hídricos.
Figura 4. Disposición incontrolada de envases de pesticidas agrícolas
Esta situación se torna más latente y compleja al evidenciar la carencia de rellenos sanitarios para una adecuada disposición de residuos sólidos, lo que dificulta asumir la existencia de sistemas productivos sectoriales sustentables. Por otro lado, la contaminación que se genera por descargas de aguas residuales municipales, así como la provocada por agroquímicos, han contribuido a la pérdida de la capa vegetal y de la flora y fauna (erosión), así como disminución de la productividad del suelo, alteración de los regímenes térmicos e hidrométricos, contaminación de acuíferos, desarrollo de focos infecciosos y proliferación de plagas en la región, siendo los municipios más contaminados Malinalco, Tenancingo, Tejupilco, Tlatlaya y Villa Guerrero, derivado de la falta de redes de servicio de drenaje, por acumulación de residuos, producto de las actividades humanas, domésticas, agrícolas, entre otras.
En la década de los años noventa, se implementó una serie de programas y políticas para impulsar actividades estratégicas en la región VI, sur del Estado de México, siendo una de ella, la floricultura, cuya dimensión espacial y volumen de producción lo han posicionado como uno de los corredores florícola de importancia nacional e internacional. Esta labor también ha definido el perfil productivo regional, induciendo nuevas variedades de flores y ornamentales, incluso el cultivo de productos de gran potencial local como aguacate, arroz, mamey, limón, entre otros.
Este ambiente productivo no ha sido del todo halagador, pues a pesar de los esfuerzos por integrar y tecnificar la producción, el 85% de los productores son considerado pequeños, y se caracterizan por contar con un sistema de producción tradicional de baja integración socio- productiva, explicado en parte por el sesgo operacional de las políticas públicas, en razón de beneficiar sólo a un número reducido de productores, principalmente grandes, lo que vulnera el estado de derecho y el bienestar social.
Así, estos instrumentos públicos, encaminados al impulso de la floricultura con la pretensión de convertirlo en una industria sustentable y actividad base consolidada, soló ha logrado favorecer aquellos productores que cumplen o cuentan con las condiciones necesarias para potencializar el uso de recursos proporcionados por el Estado, lo que pone en entredicho la efectividad de las políticas públicas, a pesar de la diversidad de estas.
Por otra parte, la densificación y diversificación productiva florícola, está creando serios problemas ambientales, como la reducción de la cubierta vegetal y la contaminación de cuerpos hídricos, derivado del uso creciente e incluso desmedido de insumos industrializados, la mayoría de ellos altamente contaminantes, cuya demanda está en función de su precio, es decir, son 16% más baratos que los biológicos u orgánicos. Esta situación se torna latente, al grado ya de considerarse un grave problema de salud pública, lo que implica que la política pública debe ahora virar hacia estas externalidades para tratar de amortiguar o en su caso prevenir efectos más extremos.
Indudablemente las políticas públicas implementadas han contribuido no sólo a impulsar actividades estratégicas como la floricultura, sino también se ha buscado diversificar la producción de gran potencialidad regional como frutas, verduras y nuevas variedades de plantas ornamentales, sin embargo, también se están creando serias externalidades ambientales negativas por el uso creciente e incluso incontrolado de agroquímicos altamente contaminantes, cuya disposición inadecuada se ha convertido en una de los principales causales de afectación hídrica, al grado de considerarse un problema de salud pública, aunado a la carencia de rellenos sanitarios y programas específicos que atiendan esta situación, siendo uno de los retos inmediatos de la política pública.
Esta situación no sólo pone en riesgo a la sociedad, sino que crea un entorno que vulnera tanto a los productores (por los efectos del cambio climático), los consumidores y por supuesto a la sociedad local, de aquí la necesidad de que las políticas públicas deben ser más inclusivas, integrales y estratégicas, evitando la monopolización de las decisiones y de los sistemas de planificación, que son algunas causales del estancamiento de la acción gubernamental (Lezama, 2006).
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