Las transformaciones postburocráticas, postgubernamentales y transterritoriales del Estado, Luis F. Aguilar

Nos encontramos en medio de una transformación profunda de la sociedad, en un tiempo de redefinición y rehechura de la sociedad y de la misma organización estatal de la sociedad. De acuerdo con Luis F. Aguilar, “El Estado se ha visto obligado a modificar en las últimas décadas su constitución, régimen, legislación, gobernanza, políticas y administración” porque éste como estructura responde también a la estructuración de los sectores sociales que lo componen dado a que ellos “han cambiado su concepto y expectativas respecto del Estado y de los gobiernos al tener dudas acerca del alcance real de las capacidades directivas de los gobiernos”, y esto porque en cuanto ciudadanos muchas veces nos cuestionamos si aún son ellos “ la agencia directiva de la sociedad o si ya han dejado de serlo ante la injerencia que dentro de algunos dirigentes que -desde su perspectiva definen los proyectos y aspiraciones de la sociedad”.[1] 

Por ello, muchas veces consideramos que son el mercado u otros agentes y no el gobierno quienes toman las riendas de la administración pública y de las políticas que de ellas se emanan. Las recientes reformas estructurales que se han aprobado en el país y los conflictos que se han derivado tras su entrada en vigor ponen a discusión “ya no la legitimidad política de los gobiernos y los poderes públicos” sino “la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos legítimos democráticos”. Así lo concibe Luis F. Aguilar, un autor que es una referencia obligada en el estudio de las políticas públicas en América Latina, para quien “la cuestión sobre la legitimidad del gobernante se ha desplazado a la cuestión sobre el proceso de gobernar: el tránsito del gobierno o del gobernante a la gobernanza”.

Para contar con elementos teóricos-analíticos que ayuden a entender los cambios alrededor en la capacidad directiva de los gobiernos, Luis F. Aguilar revisa tres tendencias:

• Un reordenamiento postburocrático de la organización y los procesos de la administración pública, a fin de responder a su ineficiencia e ineficacia, que protagonizó la Nueva Gestión Pública;
• Un reordenamiento postgubernamental del proceso de gobernar, a fin de responder a la cuestión de la insuficiencia de los gobiernos, que se plasma en el concepto de Gobernanza y particularmente en el de la Nueva Gobernanza, y
• Un reordenamiento transterritorial de los estados y gobiernos, cuyas manifestaciones más notorias son la conformación pluriestatal de la Unión Europea, las crecientes alianzas económicas entre estados nacionales con visiones e intereses afines que llevan a armonizar o uniformar las instituciones y políticas de los estados involucrados, y el establecimiento de formas más agregadas de asociación y coordinación entre los gobiernos territoriales de los estados nacionales, dando origen a instituciones, agencias y prácticas intermunicipales, interestatales, interprovinciales.

A partir de estas nociones, propone que los cambios no son exclusivamente del Estado y sus gobiernos sino también de la ciudadanía; por ello, las tendencias actuales hablan de Nueva Gobernanza y de una Nueva Gestión Pública.

En la primera de las dimensiones que propone, la postburocrática de la Administración Pública, se cedió gran peso de la administración del Estado al mercado pensando que así “producirían los beneficios sociales que se quisieron alcanzar en el siglo XX mediante la acción directa de los gobiernos y sus burocracias”, ya que se deseaba corregir “el estilo populista de gobernar, financieramente endeble, que trata de atender y resolver los problemas que demandan las poblaciones a través del gasto público en diversas formas”.

Este modelo, sin embargo, ha demostrado que el Estado no es una empresa y los gobernantes no pueden actuar únicamente como gerentes de dicho Estado.

Hay cuatro críticas fundamentales:

• El acento que la Nueva Gestión Pública (NGP) puso en la costo-eficiencia de la administración pública no se integró y complementó con los valores institucionales y políticos de la Administración Pública, que son más decisivos que las consideraciones tecno-gerenciales para la eficacia directiva del gobierno.
• La fragmentación intra-gubernamental entre las agencias administrativas que provocó la insistencia de la NGP se centró únicamente en el ajuste de las finanzas públicas y en la eficientización de los procesos administrativos del gobierno más que en el valor de los bienes y servicios públicos para los ciudadanos que sólo son vistos como clientes y no como socios en la gestión de las políticas públicas.
• Las condiciones sociales contemporáneas el enfoque gerencial es limitado porque es difícil asegurar la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos en las condiciones de la economía y la sociedad actual, que se caracterizan por su pluralidad, conectividad, globalidad, independencia e interdependencia de sus actores clave.
• Falta de estudios y análisis sobre la dirección o el gobierno del sistema de la administración pública en su conjunto. Parece que todos los estudios consideran que el gobierno del gobierno no es cuestionable sino correcta y válida, y que los problemas se ubican más bien en el terreno organizativo, gerencial, operativo.

En la visión  postgubernamental de la Nueva Gobernanza, se da un gran cambio al reconocer que: “la crisis de los gobiernos democráticos de los estados sociales no se ubicaba en el Estado (de derecho) ni en la economía de mercado (regulado) sino en el gobierno, en el proceso de gobernar, en el modo como el gobierno decide sus políticas y servicios públicos y en el contenido e instrumentos que decide para llevar a cabo sus políticas y prestar sus servicios”.  Este cambio impuso una nueva manera de entender la transformación del Estado porque por vez primera se habló de gobernabilidad e ingobernabilidad.

En este sentido, el concepto de la Gobernanza o Nueva Gobernanza se presentó como una nueva respuesta que proponía centrar las discusiones en un “nuevo proceso de gobernar” donde “sociedad y gobierno definen, por un lado, sus valores fundantes, sus proyectos, sus asuntos, sus futuros, su rumbo, sus prioridades, que dan sentido de dirección a la sociedad, y, por el otro, determinan la forma de organización social (distribución de la autoridad, división del trabajo) y las acciones que se consideran apropiadas y eficaces para realizar los proyectos deseados y resolver los problemas obstructivos”. Esto, desde luego, implica el reconocer que el gobierno ya no es el único actor ni tampoco el más predominante.

Este tipo de Gobernanza, no obstante, ha sido difícil de lograr por “las fallas en las relaciones de interdependencia y cooperación entre gobierno y sociedad”, así que el concepto postgubernamental de la gobernanza parece no haber alcanzado sus aspiraciones de gobernabilidad bidireccional y continúa siendo unidireccional en la toma de decisiones.

Las cuales se vuelvan aún más complejas dentro de la propuesta transterritorial donde muchas de las prácticas gubernamentales están cambiando no sólo por la presencia de organizaciones transterritoriales que cuestionan la territorialidad de las instituciones públicas sino también porque ponen en juego relaciones de interdependencia que van desde lo regional o estatal hasta lo internacional.

Para Luis F. Aguilar estas situaciones transterritoriales y de interdependencia: “se manifiestan ahora en formas de gobernanza metropolitana, gobernanza interregional, gobernanza intermunicipal, gobernanza transfronteriza entre algunos estados territoriales, gobernanza bi-multinacional (en los asuntos de los acuerdos comerciales) y en regímenes internacionales en temas de riesgo o de provecho internacional”, esto – a su parecer- es lo que ha dado origen a un espectro multivariado de instituciones y prácticas, que son tanto intergubernamentales como supra gubernamentales.

Las tres tendencias señaladas merecen una profundización conceptual alrededor de: a) el concepto de eficacia pública, b) la cuestión de la confianza y la cooperación en las relaciones sociales, y c) una teoría del cambio social.

Esto porque la propuesta postburocrática mantiene vigencia por “la exigencia de costo-efectividad y de calidad de bienes y servicios públicos (ahora en forma de presupuesto y gestión por resultados), que incluye reingeniería de procesos y profesionalización del personal público”. Esto conlleva estudiar con mayor cuidado:

1) la relación entre la eficacia social, con sus modelos de causalidad, y la eficiencia económica, con sus modelos de asignación óptima de recursos; 2) la pregunta sobre si la eficacia del gobernar debe ser componente o no da la legitimidad o si la legitimidad deba reducirse a ser solo un atributo valorativo, determinado por los principios y valores del estado de derecho y del régimen democrático, y de ningún modo un atributo técnico; 3) la definición de eficacia gubernamental, pues ésta es considerada exclusivamente una cualidad técnica razón por la cual las dimensiones institucionales y políticas de la gobernanza no son consideradas factores causales que inciden en el resultado deseado.

Desde estas tres revisiones se busca discutir los cambios que actualmente presentan tanto el Estado como sus ciudadanos, ya que éstos comienzan a señalar las acciones gubernamentales no sólo “por lo que se ha hecho (los resultados) sino también por el cómo se hizo (los procesos)”, ya que “el fin no justifica los medios” y menos si éstos tuvieron que pasar por encima de los derechos humanos de un grupo social.

Cuestión clave en la propuesta postgubernamental de la Nueva Gobernanza, la cual no podrá concretarse a menos que 1) se creen, desarrollen y activen las capacidades económicas y civiles de la sociedad, pues se requieren sociedades provistas de estos capitales para que solventado esto puedan participar activamente en las decisiones directivas de la sociedad, y 2) se creen, desarrollen y activen instituciones políticas y prácticas administrativas que reconozcan el valor público de las acciones de participación ciudadana y las incorporen/vinculen en el proceso de gobierno.

Por último, la tendencia hacia gobiernos transterritoriales, “exige innovaciones institucionales, políticas, fiscales y administrativas que refieren y conducen a formas intergubernamentales de coordinación y cooperación entre los gobiernos de las comunidades políticas particulares, pero en numerosos asuntos y circunstancias, refieren y conducen a formas supragubernamentales de gobierno, a la creación de nuevas y mayores entidades políticas y gubernativas que fusionan e integran las anteriores entidades y gobiernos territorialmente circunscritos”.

Para crear, explicar y justificar estas formas transterritoriales de gobierno se requiere también la base de un conocimiento sociológico que ayude a entender y explicar la actual dialéctica que se vive alrededor de los cambios en la sociedad humana en todas sus dimensiones, causas y consecuencias.

La fragmentación actual de los conocimientos deberá ser superada si queremos entender teórica pero también metodológicamente los múltiples cambios que hoy experimentamos como sociedad; cambios que son analizados  desde lo gubernamental pero que igualmente nos interpelan en todas las dimensiones, ya que hoy no es posible seguir sosteniendo el dicho conformista de que “tenemos el gobierno que nos merecemos” porque en realidad “tendremos el gobierno que seamos capaces de construir”.

Por Darwin Franco Migues

[1]Conferencia impartida en el marco del 5 Congreso Nacional de Ciencias Sociales organizado por COMECSO en la Universidad de Guadalajara. (Video)